danıştay 4. daire, bir şirkete izinsiz hafriyat ve asfalt atığı dökümü nedeniyle uygulanan çevre idari para cezasında tekerrür hükümlerinin kısmen değerlendirildiği istinaf kararını onadı.

Danıştay 4. Daire, bir şirkete izinsiz hafriyat ve asfalt atığı dökümü nedeniyle uygulanan çevre idari para cezasında tekerrür hükümlerinin kısmen değerlendirildiği istinaf kararını onadı.

Özet: İzinsiz hafriyat toprağı ve asfalt kırığı dökümü yaparak Çevre Kanununu ihlal ettiği tespit edilen bir şirkete uygulanan idari para cezasının iptali talebiyle açılan davada, üst yargı organı, eylemin hukuka aykırı olduğunu kabul etmekle birlikte, cezanın hesaplanmasında tekerrür hükümlerinin hatalı uygulandığına dair alt derece mahkeme kararlarını onamıştır; böylece, para cezasının temel miktarının tekerrür nedeniyle bir kez arttırılmasının hukuka uygun olduğunu, ancak aynı fiilin son üç yılda ikiden fazla işlendiği gerekçesiyle uygulanan ek arttırımın hukuka aykırı olduğu yönündeki kararı kesinleştirmiştir.

Danıştay 4. Daire Başkanlığı █████████ E. , █████████ K.

"İçtihat Metni"

T.C.

D A N I Ş T A Y

DÖRDÜNCÜ DAİRE

Esas No

: █████████

Karar No

: █████████

TEMYİZ EDEN TARAFLAR

: 1- ... Otomotiv Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi VEKİLİ : Av. ...

2- ... Belediye Başkanlığı

VEKİLİ

: Av. ...

İSTEMİN KONUSU

: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek taraflarca aleyhlerine olan hüküm fıkralarının bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem

: İstanbul ili, Silivri ilçesi, ... Mahallesi, ... Caddesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmaz üzerine izinsiz hafriyat toprağı ve asfalt kırığı döküldüğünün tespit edildiğinden bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 8. maddesi ve Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği'nin 13. maddesinin ihlal edildiği gerekçesiyle aynı Kanunun 20.maddesinin (r) bendi ve 23.maddesi uyarınca tekerrür hükümleri de uygulanarak davacı şirkete 1.103.220,00-TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti

: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacı şirket tarafından izinsiz olarak hafriyat dökümü yapıldığının usulüne uygun şekilde düzenlenen tutanakla ve bu tutanağa ekli fotoğraflarla sabit olduğu, davacı tarafça tutanaktaki bilgilerin aksini ispata yarar hukuken kabul edilebilir nitelikte somut bir delilin de dava dosyasına sunulamadığı görüldüğünden, davacı şirket adına idari para cezası uygulanmasında hukuka aykırılık bulunmadığı; işbu dava konusu idari para cezasına konu fiilin işlendiği tarih olan █████/2022 tarihinden geriye doğru üç yıllık süre içerisinde, 2872 sayılı Kanun'un 20/r maddesi uyarınca iki defa idari para cezası uygulanmasına karar verildiği, bu idari para cezalarından ilkine karşı açılan davada Mahkemece davanın reddine karar verilirken, ikincisine karşı açılan davada söz konusu idari para cezası işleminin Mahkemece hukuka aykırı bulunarak iptaline karar verildiği, anılan yargı kararları dikkate alındığında, davacının işbu davaya konu eylemiyle aynı fiili üç yıl içerisinde ikinci kez işlemiş olduğunun kabulünün gerektiği, dolayısıyla 2872 sayılı Kanun'un 23. maddesinde düzenlenen para cezasının iki kat arttırılarak uygulanmasına ilişkin tekerrür hükümlerinin işbu dava konusu olayda uygulanma olanağının bulunmadığı, bu kapsamda, davacı şirket adına █████/2021 tarihli çevre denetim tutanağına istinaden uygulanan █████/2021 tarihli idari yaptırım kararı nedeniyle tekerrür hükümlerinin bir kat arttırılarak uygulanabileceği; bu durumda, davacı adına idari para cezası uygulanmasına ilişkin dava konusu işlemde; para cezasının bir kat arttırılarak uygulanmasına ilişkin (367.740,00-TLx2) 735.480,00-TL'lik kısmında hukuka aykırılık, aynı fiilin son üç yılda ikiden fazla kez işlendiğinden bahisle bir kat daha arttırılmasına ilişkin 367.740,00-TL-TL'lik kısmında ise hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle davanın kısmen reddine, dava konusu işlemin kısmen iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti

: Bölge İdare Mahkemesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve taraflarca ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDEN DAVACININ İDDİALARI

: Çevrenin kirletilmediği, inşaata dolgu malzemesi nakledildiği, kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

TEMYİZ EDEN DAVALININ İDDİALARI

: Kararın bozulması ve davanın tümüyle reddi gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVACININ SAVUNMASI

: Cevap verilmemiştir.

DAVALININ SAVUNMASI

: Cevap verilmemiştir.

TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

: Temyiz istemlerinin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.

Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçelerde ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU

Açıklanan nedenlerle;

1. Tarafların temyiz istemlerinin reddine,

2. Temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının ONANMASINA,

3. Temyiz giderlerinin istemde bulunanlar üzerinde bırakılmasına,

4. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 50. maddesi uyarınca, kararın taraflara tebliğini ve bir örneğinin İdare Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın anılan İdare Mahkemesine gönderilmesine, █████/2024 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi.

(X) KARŞI OY

Hukuk devleti ilkesinin en temel özellikleri “hukuki güvenlik”, “belirlilik” ve "öngörülebilirlik" ilkeleridir. İdarenin faaliyetlerinin önceden öngörülebilir, tahmin edilebilir olması, İdarenin tek yanlı işlem yapma üstünlüğüne karşı, güvence niteliğindeki kurallarla (bireylere katılma, dinleme ve savunma hakkı gibi haklar tanınarak) birey ile idare arasında denge sağlanması doktrinde hukuki güvenlik ilkesinin gerekleri arasında sayılmaktadır. Belirlilik ilkesi ise, kanun düzenlemelerini ve bu düzenlemeler uyarınca tesis edilecek işlemlerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüde ve şüpheye yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu tedbirler içermesini ifade eder. Belirlilik ilkesi, hukuki güvenlikle bağlantılı olup birey, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuki müeyyidenin veya neticenin bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir.

Bu ilkelerin idare hukukuna yansıması, idarenin işlem ve eylemlerinde belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine uygun hareket etmek suretiyle, idare edilenlerin idarenin davranışları yüzünden beklenmedik durumlarla karşılaşmalarının önlenmesi, kendi hayatları ve gelecekleri hakkında makul kararlar alabilmelerine imkan tanınmasıdır.

İdari yaptırımların idari işlem niteliğinde oldukları kuşkusuzdur. Bu nedenle idari yaptırımların da İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinde sayılan yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka uygun olarak tesis edilmeleri gerekir. Gerekçe ise idari işlemin sebep unsurunun bir öğesi olarak değerlendirilmekte ve işlemin sebebinin gösterilmesini ifade etmektedir. İdari işlemde gerekçenin gösterilmesi ile, işlemin muhatabına işlemin tesis edilme sebebi hakkında bilgi verilmektedir.

İdari işlemin maddi ve hukuki gerekçesinin işlemde belirtilmesi, ilgilisine itiraz ya da dava yoluna başvurma hususunda yol göstermekte iken, idareyi de hukuka uygun işlem tesis etmeye zorlamaktadır. Bu kapsamda, gerekçenin gösterilmesi dava hakkı ile de yakından ilgilidir. Başka deyişle, dava açma hakkının tam olarak kullanılabilmesi için işlemin bilinmesi yeterli olmayıp, işlemin tesis edilmesinin maddi ve hukuki sebeplerinin yani gerekçesinin de bilinmesi zorunludur.

Bir başka ifade ile, idarenin işlemlerinin belirli, açık, kesin ve anlaşılır olması gerekmektedir. Bu nedenle bir idari işlem hangi maddi ve hukuki nedene dayalı olarak tesis edilmiş ise, işleme dayanak oluşturan bu sebebin açık ve kesin bir şekilde işlemde belirtilmesi zorunludur. Aksi takdirde, bu konudaki bir belirsizlik kişinin idari işlemin maddi ve hukuki sebebi konusunda duraksamaya düşmesine, bunun akabinde bu işleme karşı yetkili mercilere itiraz hakkını ya da yargı mercileri önünde dava açma hakkını gereği gibi kullanamamasına neden olabilecektir. Böyle bir durumun hukuk devleti ilkesini, kişinin hak arama özgürlüğünü zedeleyeceği açıktır.

Yargı organı bakımından ise, dava konusu işlemde işlemin gerekçesinin belirtilmiş olması, işlemin sebep unsuru yönünden yapılacak denetim yönünden önemli ve gereklidir. Dava aşamasında, idari yargı yerinin talebi üzerine idari işlemin gerekçesinin idarece bildirilebileceği düşünülse de, bu durum ilgilinin işlemde yer alan somut gerekçeyi görerek yargı yoluna başvurma konusunda iradesini netleştirmesi yönünden önemli olduğu gibi ilgilisinin işlemin hukuka uygun olup olmadığını değerlendirmesi, yargı yoluna başvurması halinde de dava hakkının etkin bir şekilde kullanılabilmesi yönünden de önemlidir.

Hukuk devletinde idarenin davranışlarının belli ölçüde belirli ve öngörülebilir olması, hukuk devletinin bir gereği olan idarenin kanuniliği ilkesi uyarınca da, idarece tesis edilen işlemlerin gerekçelendirilmesi, yasal ve maddi/fiili dayanağının işlemde gösterilmesi gerekmektedir.

İdarenin kanuniliği ilkesi gereğince her idari işlemin yasal dayanağının bulunması gereklidir. İşlemin yasal dayanağının olması, uygulanan mevzuat hükmünün yanısıra işlemin tesisine dayanak maddi olayın, fiili sebebin de işlemde gösterilmesini gerekli kılar. İdari işlemler hakkında açılan iptal davalarında, idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka uygunluğu denetlenmektedir. Farklı kanunlarda, birbirinden farklı olaylar ve bu olaylara uygulanacak farklı usuller öngörülmüştür. Dolayısıyla idarelerce bir işlem tesis edilirken, bu işlemin dayanağı yasal düzenlemenin belirtilmesinin yanısıra işlemin tesisine sebep maddi ve fiili nedenin gösterilmesi, yargı yerince de bu husus dikkate alınarak bir inceleme yapılması gerekmektedir.

2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 20. maddesinde, işlenmesi halinde ilgilisine idari para cezası uygulanması öngörülen fiiller düzenlenmiştir. Söz konusu fiillerden birinin gerçekleştirilmesi halinde idareye bu sebeplere dayanarak fiili gerçekleştirene idari para cezası uygulama yetki ve sorumluluğu verilmiş, anılan Kanunun 23. maddesinde ise, bu Kanunda belirtilen idarî para cezalarının bu cezaların verilmesini gerektiren fiillerin işlenmesinden itibaren üç yıl içinde birinci tekrarında bir kat, ikinci ve müteakip tekrarında iki kat artırılarak verillmesi öngörülmüştür.

İdarece yukarıda belirtilen mevzuat uyarınca para cezası verilebilmesi için öncelikle idari yaptırım öngörülen fiilin yani maddi olayın usulüne uygun olarak ve şüpheye mahal bırakmayacak şekilde tespit edilmesi, daha sonra yasada çizilen çerçeve içinde, hukuka uygun olarak para cezasının tesis edilmesi ayrıca işlemin dayanağı ve gerekçesi olan maddi ve hukuki sebeplerin de tesis edilen idari yaptırım kararında gösterilmesi hukuk güvenliği, belirlilik ve yasal yönetim ilkelerinin gereğidir.

Çevre Kanunu ve ilgili Yönetmeliklerinde tanımlanan ve gerçekleştirilmesi halinde para cezası yaptırımı öngörülen fiiller nedeniyle para cezası tesis edilebilmesi için idarenin öncelikle anılan mevzuatta tanımlanan fiilin gerçekleştiğini usulüne uygun şekilde tespit etmesi, bu tespite dayanarak tesis edeceği idari yaptırım kararında da, işlemin dayanağı tespit tutanağını, tespit edilen fiili (maddi olay), bu fiilin karşılığı olarak idari para cezası verilmesini öngören hukuki sebepleri, verilecek para cezasının miktarının belirlenmesinde dikkate alınan varsa önceki fiil ve hukuki sebepleri göstermesi gerektiği gibi, anılan Kanunun 23. maddesi uygulanmış ise, bu maddenin uygulanmasına dayanak alınan önceki fiil (tespit) ve para cezalarının da idari yaptırım kararında gösterilmesi gerekmektedir.

Diğer taraftan anılan Kanunun 23. maddesinde düzenlenen, aynı fiilin tekrarı halinde verilecek cezanın artırılması, daha önce verilen cezanın ıslah edici olmadığı ve failin suç işleme konusundaki ısrarının daha ağır bir cezayı gerektirdiği düşüncesine dayandığı göz önünde bulundurulduğunda, idari yaptırım gerektiren bir fiile yönelik yaptırım kararı alınıp ilgilisine tebliğ edilmediği sürece bu fiilin tekerrüre esas alınması mümkün olmadığından para cezasına ilişkin yaptırım kararında gösterilen ve tekerrür hükümlerinin uygulanmasına dayanak alınan önceki fiil ve cezaların da idari yaptırım kararında açık ve somut olarak gösterilmesi, yargılama aşamasında ise, tekerrüre dayanak idari (ve varsa yargısal) süreçlerin Mahkemesince işlemde gösterilen fiili ve hukuki sebepler bağlamında incelenerek bunların tekerrür hükmünün uygulanmasına elverişli olup olmadıklarının belirlenmesi gerekmektedir.

İdari yargı merciilerinde görülmekte olan bir davada, idare tarafından işleme dayanak hukuki ya da maddi gerekçenin gösterilmemiş olması ya da idarece işleme gerekçe olarak gösterilen nedenin ya da mevzuat hükmünün olayda uygulanabilir nitelikte olmadığının belirlenmiş olması durumunda, idari yargı yerince, dosyanın incelenmesi sonucu başka bir neden ya da mevzuat hükmü saptanarak idarenin ileri sürdüğü neden ya da mevzuat hükmü bir yana bırakılmak suretiyle dosyada saptanan nedene ya da mevzuat hükmüne göre uyuşmazlığın çözümlenmesi, idare hukukunda "sebep ikamesi" olarak adlandırılmaktadır.

Hukukun genel ilkelerinden biri olan "ne bis in idem" ilkesi uyarınca, bir kişinin tek bir eylemden dolayı iki ayrı cezaya çarptırılması olanaklı değildir. Bu ilkeye göre, kişinin suç teşkil eden kaç eylemi varsa o kadar suç ve o kadar ceza olmalıdır. Bu ilke, tek bir eylemden dolayı iki farklı cezalandırma yapılmasını ve kişinin hukuka aykırı eyleminden dolayı birden fazla cezai sorumluluğuna gidilmesini engelleyen bir ilkedir. Anılan ilke uyarınca ortada birbirinin devamı niteliğinde olan fiillerin bulunması durumunda da, birden fazla idari yaptırım uygulanamayacağı gibi aynı fiil aynı nitelikteki birden fazla idari yaptırım kararına esas alınamayacaktır.

Yukarıda belirtildiği üzere, aynı fiil nedeniyle aynı nitelikte birden fazla para cezası verilmesi ne (non) bıs in idem ilkesine aykırı olacaktır. Bu ilkenin tekerrür hükümleri yönünden uygulanması ise, daha önce aynı kişi tarafından gerçekleştirilen ve idarece tespit edilerek para cezası yaptırımına bağlanan ve ilgilisine tebliğ edilen fiilin, birden fazla para cezasının tesisinde tekerrüre dayanak alınamayacağı şeklinde karşımıza çıkmaktadır. Buna göre, gerçekleştirilen ilk fiil nedeniyle tesis ve tebliğ edilen para cezasının, şartları varsa ancak 1. ve 2. kat para cezalarının uygulanmasında dikkate alınabileceğinden, 1. ya da 2. kat para cezalarının verilmesinden sonra aynı fiilin tekrarı nedeniyle uygulanacak diğer para cezalarında bahse konu ilk uygulanan para cezasının, tekerrür hükmünün uygulanmasına yeniden dikkate alınması yukarıda belirtilen ilkeye aykırı olacaktır. Bu nedenle, ilk uygulanan para cezasının ikinci tekrardan sonra verilecek diğer para cezalarında tekerrür hükmünün uygulanmasına dayanak alınmaması ve tekerrüre esas para cezasına ilişkin işlemlerin dava konusu olması halinde Mahkemesince bu hususun ayrıca araştırılması gerekmektedir.

2872 sayılı Kanunun 20. ve 23. maddeleri uygulanmak suretiyle para cezası verilmesine ilişkin tesis edilen işlemde, tekerrüre esas alınan idari yaptırım kararının gösterilmediği ancak idarece dava konusu işlemde tekerrür hükümlerinin uygulanmasının dayanağı olarak, davacı hakkında daha önce uygulanmış herhangi bir idari yaptırım kararını veya hangisinin tekerrüre esas alındığını belirtmeksizin davacı hakkında daha önce uygulanmış tüm idari yaptırım kararlarını dosyaya bildirmesi halinde, başka deyişle idare tarafından işlemde ya da savunmada tekerrüre esas tespit ve uygulanan para cezalarının açık ve somut olarak gösterilmemesine rağmen Mahkemesince, bakılan dosya ya da başka dosya içeriğinden resen tekerrüre esas olabilecek nitelikte idari yaptırım kararı tespit edilerek sebep ikamesi yapılması, idarenin yerine geçerek karar verilmesine neden olacağından böyle bir yöntemin yargılama usulünde uygulanması mümkün değildir.

Uyuşmazlıkta davalı idare tarafından tekerrür hükümleri uygulanmak suretiyle iki kat para cezası verildiği ancak dava konusu idari yaptırım kararında tekerrüre esas alınan idari yaptırım kararlarının gösterilmediği, idarece daha önce davacı hakkında uygulanan ... tarih ve ..., ... tarih ve ... sayılı idari yaptırım kararlarının dosyaya sunulduğu, Mahkemece dava dosyası ve Uyap kayıtlarının incelenmesinden; davacı hakkında ... tarihli ve ... sayılı işlemle verilen 270.000,00 TL idari para cezasına karşı ... İdare Mahkemesi'nin E:... sayılı dosyasında açılan davada ... tarih ve K:... sayılı kararla dava konusu işlemin iptali yönünde verilen kararın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:.., K:... sayılı kararıyla istinaf başvurusunun kabulüne, bahse konu kararın kaldırılmasına ve davanın reddine karar verildiği, davacı hakkında █████/2021 tarihli tutanağa dayalı olarak ... tarihli ... sayılı işlemle 270.000,00-TL idari para cezası uygulandığı, bu işleme karşı açılan davada da, her ne kadar ... İdare Mahkemesi'nin .. tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiş ise de, bu karara karşı yapılan istinaf başvurusu üzerine ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla istinaf talebinin kabulüne, anılan kararın kaldırılmasına, dava konusu işlemin iptaline karar verildiği; bu durumda anılan yargı kararları dikkate alındığında, davacının işbu davaya konu eylemiyle aynı fiili üç yıl içerisinde ikinci kez işlemiş olduğunun kabulünün gerektiği, 2872 sayılı Kanun'un 23. maddesi uyarınca temel para cezasıyla birlikte bir kat artırılmak suretiyle 735.480,00 TL idari para cezası verilmesi gerektiğinden; dava konusu işlemin bu kısmında hukuka aykırılık; 367.740,00-TL'lik kısmı (tekerrür nedeniyle bir arttırılan kısım) yönünden hukuka uyarlık bulunmadığına karar verildiği anlaşılmakta ise de; dava konusu işlemin tekerrüre ilişkin kısmının tamamının yukarıda açıklanan gerekçe ile iptali gerektiği; bu durumda, Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesi kararının, davalı idare yönünden (tekerrür) kısmen yukarıda belirtilen gerekçe ile onanması, davacı yönünden kısmen onanması (temel para cezası), kısmen bozulması (tekerrür) gerektiği düşüncesiyle aynen onanması yolundaki Dairemiz kararına katılmıyorum.