Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu Kararı: Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Yönetmeliğindeki kota sistemini etkisizleştiren değişikliğin hukuka ve kamu yararına aykırılığı.
Özet: Bakanlık tarafından yapılan temyiz başvurusunda, Danıştay Altıncı Dairesinin, Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğine eklenen ve önceden "yapı malzemesi ve zemin laboratuvarı" olarak ruhsatlandırılan kuruluşların, illerde faaliyet gösterebilecek laboratuvar sayısı hesabında dikkate alınmamasını öngören fıkrayı iptal eden kararının bozulması istenmekte olup; Altıncı Daire, bu düzenlemenin kota sistemini etkisiz hale getirerek kanuna ve kamu yararına aykırı olduğunu belirtmiş, davalı idare ise tek izin numarası sorununu çözme amacını dile getirmişti.
T.C.
D A N I Ş T A YİDARİ DAVA DAİRELERİ KURULUEsas No
: █████████Karar No
: █████████TEMYİZ EDEN (DAVALI)
: ... BakanlığıVEKİLİ
: Huk. Müş. Av....KARŞI TARAF (DAVACI)
: ... DerneğiVEKİLİ
: Av. ...İSTEMİN KONUSU
: Danıştay Altıncı Dairesinin █████/2023 tarih ve E:█████████, K:█████████ sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.YARGILAMA SÜRECİ
:Dava konusu istem
: █████/2023 tarih ve 32132 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 14. maddesi ile asıl Yönetmelik'in geçici 2. maddesine eklenen 4. fıkranın "Bu laboratuvar kuruluşları 6 ncı maddenin ikinci fıkrasında yer alan, o ilde faaliyet gösterebilecek laboratuvar kuruluşu sayısı hesabında dikkate alınmaz." şeklindeki 2. cümlesinin iptali istenilmiştir.Daire kararının özeti
: Danıştay Altıncı Dairesinin █████/2023 tarih ve E:█████████, K:█████████ sayılı kararıyla;4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun'un 1. maddesinin 1. fıkrası, 2. fıkrasının (m) bendindeki "laboratuvar" tanımı, 12. maddesinin 2. fıkrası, Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliği'nin 1. maddesi, 5. maddesinin 1. fıkrası, 6. maddesinin 2. fıkrası ve geçici 2. maddesine yer verilerek,█████/2020 tarih ve 31331 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliği'nde, 4708 sayılı Kanun gereğince faaliyet gösterecek olan laboratuvarların "yapı malzemesi laboratuvarı" ve "zemin laboratuvarı" şeklinde ayrı ayrı veya "yapı malzemesi ve zemin laboratuvarı" olarak birlikte hizmet vermek üzere açılmasına izin verilirken; █████/2023 tarih ve 32132 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile laboratuvarların, "yapı malzemesi laboratuvarı" ve "zemin laboratuvarı" olmak üzere iki şekilde belgelendirileceği, yapı malzemesi laboratuvarlarının zemin deneyleri konusunda, zemin laboratuvarlarının ise yapı malzemesi konusunda kapsam genişletemeyeceği, Merkez Yapı Denetim Komisyonunca faaliyet gösterecek laboratuvar sayısı hesap edilirken her ilde en az üç yapı malzemesi ve en az iki zemin laboratuvarı olmak koşulu ile yapı malzemesi ve zemin laboratuvarı için ayrı ayrı hesaplama yapılacağı, bu sayının her ilde en az üç yapı malzemesi ve en az iki zemin laboratuvarı olmak koşulu ile yapı malzemesi ve zemin laboratuvarı için ayrı ayrı, güncel konumda ve taşıyıcı sistem bölümü tamamlanmamış denetlenen inşaat alanının 360.000 m2’ye bölünmesi ile elde edilen sonucun %25’i kadar olacağının kurala bağlandığı,Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve dosyadaki bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden; 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun kapsamında kurulacak laboratuvarların, ilgili Yönetmelik'in 6. maddesinin 2. fıkrasında kriterleri belirlenen bir kota sistemi kapsamında hizmet verdiği, laboratuvarların son düzenleme ile "yapı malzemesi laboratuvarı" ve "zemin laboratuvarı" olarak kurulabileceği, yapılan değişiklik öncesinde "yapı malzemesi ve zemin laboratuvarı" olarak hizmet vermek üzere izin belgesi alan laboratuvarların faaliyetlerine Yönetmelikte yer alan koşulları yerine getirmesi halinde devam edebileceği, ancak burada kural koyucu tarafından birbirinden farklı uzmanlık gerektiren laboratuvar kuruluşlarının daha iyi ve kaliteli hizmet vermesinin amaçlandığı, faaliyet gösterecek kuruluş sayısının da buna göre ayrı ayrı hesaplanmasının öngörüldüğü, daha önce laboratuvar izin belgesi olan kuruluşların kazanılmış haklarının da korunduğu, ancak dava konusu düzenlemenin Kanun ve Yönetmelikte temel olarak denetim faaliyetinin ülke genelinde yeknesak ve düzgün aynı zamanda haksız rekabet koşullarına da yol açmayacak şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla benimsenen kota uygulamasını haklı gerekçelere dayanmaksızın etkisizleştireceği, bu nedenle mevzuata ve kamu yararına aykırılık teşkil ettiği,Öte yandan davalı idare tarafından, kota sistemi kapsamında hesaplama yapılırken "yapı malzemesi ve zemin laboratuvarları"na uygulamada tek izin belge numarası verilmiş olmasına rağmen iki laboratuvar kapsam türünde sayılmasının uygulamada aksaklıklara neden olacağı, bu nedenle bu laboratuvarların 6. maddenin 2. fıkrası uyarınca o ilde faaliyet gösterebilecek laboratuvar kuruluşu sayısı hesabında dikkate alınmayacağı düzenlemesinin getirildiği ileri sürülmüş ise de; bu aksaklığın giderilmesinin söz konusu kuruluşların hangi tür (zemin ve/veya yapı) laboratuvar faaliyeti yürüttüğünün belirlenmesi (mevzuatta yer alan koşulları taşımasına bağlı olarak) suretiyle bertaraf edilebileceği,Dava konusu düzenleme bu çerçevede değerlendirildiğinde, yapılan değişiklik öncesinde "yapı malzemesi ve zemin laboratuvarı" olarak hizmet vermek üzere izin belgesi alan laboratuvarların, ilgili Yönetmeliğin laboratuvarlara uygulanacak kota sistemini düzenleyen 6. maddesinin 2. fıkrası kapsamında yapılan hesaplamada dikkate alınmamasının, aynı Yönetmelik içinde konulan kuralların birbiriyle çelişmesine neden olduğu, davalı idarenin "yapı malzemesi ve zemin laboratuvarlarına uygulamada tek izin belge numarası verilmiş olmasına rağmen iki laboratuvar kapsam türünde sayılmasının uygulamada aksaklıklara neden olacağı" gerekçesine de hukuki güvenlik ve öngörülebilirlik ilkesi kapsamında itibar edilemeyeceğinden anılan düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.TEMYİZ EDENİN İDDİALARI
: Davalı idare tarafından, savunma dilekçesindeki iddia ve savunmalar tekrar edilerek dava konusu işlemde hukuka aykırılık, bu işlemin iptali yolundaki Daire kararında ise hukuki isabet bulunmadığı ileri sürülmektedir.KARŞI TARAFIN SAVUNMASI
: Davacı tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ
: Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.TÜRK MİLLETİ ADINAKarar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:HUKUKİ DEĞERLENDİRME
:Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,b) Hukuka aykırı karar verilmesi,c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.KARAR SONUCU
:Açıklanan nedenlerle;1.Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,2.Dava konusu düzenlemenin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu █████/2023 tarih ve E:█████████, K:█████████ sayılı kararının ONANMASINA,3. █████/2024 tarihinde oyçokluğu ile kesin olarak, karar verildi.KARŞI OYX- Dava, █████/2023 tarih ve 32132 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 14. maddesi ile asıl Yönetmelik'in geçici 2. maddesine eklenen 4. fıkranın "Bu laboratuvar kuruluşları 6 ncı maddenin ikinci fıkrasında yer alan, o ilde faaliyet gösterebilecek laboratuvar kuruluşu sayısı hesabında dikkate alınmaz." şeklindeki 2. cümlesinin iptali istemiyle açılmıştır.4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun'un 12. maddesinin 2. fıkrasında, "İlgili idarelerin bu Kanunda belirtilen hususlara ilişkin görevleri ile çalışma usul ve esasları; yapı denetim kuruluşlarının sınıflandırılması, kuruluşlar arasında adaletli iş dağılımını temin etmek üzere bir ilde faaliyet gösterebilecek olan yapı denetim kuruluşu ve laboratuvar kuruluşu sayısının belirlenmesi ile kuruluş safhasında sahip olunması gereken asgarî nitelikler; yapı denetim izin belgesinin geçici olarak geri alınmasına ilişkin şartlar, yapı denetim kuruluşları ve laboratuvarların görevleri ile çalışma usul ve esasları; denetçi belgesi verilmesine ilişkin usul ve esaslar ile yapı denetim ve laboratuvar kuruluşlarında görev alacak personelde aranacak nitelik, tecrübe ve bunların istihdam şartları ile görev ve sorumlulukları; diğer yapı sorumlularının nitelikleri, görevleri ile çalışma usul ve esasları; Merkez ve İl Yapı Denetim Komisyonunun görevleri ile çalışma usul ve esasları; yapı denetimi hizmet sözleşmesine ve feshine ilişkin esaslar; hizmet bedelinin ödenmesi, beton deneyine ilişkin laboratuvarca verilen hizmetlerin azami bedeli ve bu bedelin kimin tarafından karşılanacağı, bu Kanun uyarınca denetlenerek inşa edilen yapılara bina kimlik sertifikası verilmesi ve düzenlenecek meslek içi eğitimlere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça hazırlanan yönetmeliklerle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.█████/2020 tarih ve 31331 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, 29/6/2001 tarihli 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun gereğince kamu veya özel kuruluşların bünyesinde kurulmuş laboratuvarlara Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından izin belgesi verilmesi için sağlaması gereken genel şartlar, laboratuvarlarda görev alacak denetçi mühendisler ve diğer görevlilerde aranacak nitelikler, laboratuvarların denetim hizmetinin yürütülmesi, laboratuvarlardan alınacak teminatın türü, tutarı, iadesi ile irat kaydedilmesine, idari yaptırımlara ilişkin usul ve esasları belirlemektir." hükmü düzenlenmiştir.Anılan Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasına █████/2023 tarih ve 32132 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 4. maddesi ile "Laboratuvarlar, yapı malzemesi laboratuvarı ve zemin laboratuvarı olmak üzere iki şekilde belgelendirilir. Yapı malzemesi laboratuvarları zemin deneyleri konusunda, zemin laboratuvarları ise yapı malzemesi konusunda kapsam genişletemez." düzenlemesi eklenmiş, asıl Yönetmelik'in 6. maddesinin 2. fıkrası Yönetmelik Değişikliğinin 5. maddesi ile "Merkez Yapı Denetim Komisyonunca Kanunun uygulandığı her il için o ilde faaliyet gösterebilecek laboratuvar kuruluşu sayısı hesap edilir. Bu sayı, her ilde en az üç yapı malzemesi ve en az iki zemin laboratuvarı olmak koşulu ile yapı malzemesi ve zemin laboratuvarı için ayrı ayrı, güncel konumda ve taşıyıcı sistem bölümü tamamlanmamış denetlenen inşaat alanının 360.000 m²’ye bölünmesi ile elde edilen sonucun %25’i kadardır." şeklinde değiştirilmiş, asıl Yönetmelik'in geçici 2. maddesine ise Yönetmelik Değişikliğinin 15. maddesi ile dördüncü bir fıkra eklenerek "(1) Bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce laboratuvar izin belgesi almaya hak kazananlar ile laboratuvar izin belgesi olan laboratuvar kuruluşlarının toplam sayısının, bu Yönetmeliğe göre belirlenecek sayıdan fazla olması halinde bu kuruluşların müktesep hakları saklıdır.(2) Bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce Bakanlıkça laboratuvar denetçi belgesi verilmiş olan denetçilerin belgeleri geçerlidir.(3) Bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden önce Bakanlıkça laboratuvar izin belgesi verilmiş laboratuvar şubelerinin müktesep hakları saklıdır.(4) Bu fıkranın yürürlüğe girdiği tarihten önce yapı malzemesi ve zemin laboratuvarı olarak birlikte hizmet veren laboratuvarların müktesep hakları saklıdır. Bu laboratuvar kuruluşları 6 ncı maddenin ikinci fıkrasında yer alan, o ilde faaliyet gösterebilecek laboratuvar kuruluşu sayısı hesabında dikkate alınmaz." şeklinde düzenlenmiştir.4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun kapsamında belgelendirilen laboratuvarlar, hem yapı malzemesi hem de zemin deneyleri konusunda kapsama birlikte sahip olabiliyorken; laboratuvarlardaki uzmanlığı ve kaliteyi artırmak amacı ile Yapı Malzemeleri ve Zemin Laboratuvarları Uygulama Yönetmeliği'nde değişikliğe gidilerek laboratuvarların "yapı malzemesi laboratuvarı" ve "zemin laboratuvarı" olmak üzere sınıflandırıldığı, bu değişikliğin gerek yapılan deneyler gerekse mesleki yeterlilik, uygulama biçimi, uygulama zamanı ve kullanılan cihazlar bakımından birbirinden oldukça farklı olan bu laboratuvarların alanlarında uzmanlaşmaları sağlanarak kalitenin artırılması amacıyla yapıldığı, ilgili Yönetmelik'te yapılan değişiklik sonrasında, laboratuvarların yapı malzemesi ve zemin ile ilgili deneyleri birlikte kapsama alamayacakları, laboratuvar sayısının artırılmasına yönelik olarak ilgili Yönetmelik'in 6. maddesinde değişikliğe gidildiği ve yine 5. maddesinde de laboratuvar kuruluşu sayısının yapı malzemesi ve zemin laboratuvarı olarak ayrı ayrı değerlendirileceğinin hükme bağlandığı, yapılan değişiklik öncesinde yapı malzemesi ve zemin laboratuvarı olarak birlikte hizmet vermek üzere izin belgesi verilen 30 adet laboratuvarın anılan Yönetmelik'n 6. maddesinin 2. fıkrası gereği bir ilde faaliyet gösterebilecek yapı malzemesi laboratuvarı ya da zemin laboratuvarı hesabında dikkate alınması durumunda bazı illerde laboratuvar hizmetlerinde yaşanan aksaklıkların önüne geçilemeyeceği ve bu laboratuvarlara uygulamada tek izin belge numarası verilmiş olmasına rağmen iki laboratuvar kapsam türünde sayılması uygulamada aksaklıklara neden olacağından "yapı malzemesi ve zemin laboratuvarları"nın müktesep haklarının korunması amacıyla anılan laboratuvarların bir ilde faaliyet gösterebilecek laboratuvar sayısının hesabında dikkate alınmayacağı yönündeki dava konusu düzenlemenin getirildiği anlaşılmaktadır.Bu durumda, gerek önceki düzenlemeye göre kurulmuş olan "yapı malzemesi ve zemin laboratuvarları"nın müktesep haklarının korunması gerekse de laboratuvar hizmetlerinde herhangi bir aksaklık yaşanmaması amacıyla getirilen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesi gerekirken dava konusu düzenlemenin iptali yolunda verilen Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.