Davacı sendika ve davalı bakanlık tarafından temyiz edilen Danıştay Onikinci Dairesi kararının, Sağlık Bakanlığı ek ödeme yönetmeliği hükümleri iptali, davanın konusuz kalması ile yargılama gideri ve vekalet ücreti yönünden incelenmesi.
Özet: Sağlık Bakanlığının birinci basamak sağlık kuruluşlarında ek ödeme düzenlemelerini içeren bir yönetmeliğin bazı hükümlerinin iptali ile ilgili yasa maddesinin Anayasaya aykırılığı iddiasıyla açılan davada, Danıştay Onikinci Dairesi, söz konusu yönetmeliğin daha sonra yürürlüğe giren başka bir yönetmelik ile yürürlükten kaldırılması nedeniyle davanın konusuz kaldığına ve esas hakkında karar verilmesine yer olmadığına hükmetmiştir. Bu karara karşı, davalı idare aleyhine hükmedilen yargılama gideri ve vekalet ücreti yönünden, davacı sendika ise davanın konusuz kalma kararı ile esas yönünden temyiz talebinde bulunmuştur.
T.C.
D A N I Ş T A YİDARİ DAVA DAİRELERİ KURULUEsas No : 2024/1987Karar No : 2025/1095 TEMYİZ EDENLER :I-(DAVACI) : ... Sendikası VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ... II- (DAVALI) : ... BakanlığıVEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri ..., Hukuk Müşaviri ...İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onikinci Dairesinin 27/12/2023 tarih ve E:2022/975, K:2023/7163 sayılı kararının, davalı idare tarafından yargılama gideri ve vekâlet ücreti yönünden, davacı tarafından ise esas yönünden temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.YARGILAMA SÜRECİ:Dava konusu istem: 03/02/2022 tarih ve 31739 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Birinci Basamak Sağlık Kuruluşları Ek Ödeme Yönetmeliği'nin 25. maddesinin 1. fıkrasının; a- (a) bendinin ikinci cümlesinde yer alan, "Bu Yönetmelik kapsamındaki sözleşmeli personele yapılacak ek ödemenin tutarı, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali personel esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılabilecek ek ödeme, hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek tavan ek ödeme tutarını geçemez.",b- (b) bendinde yer alan, "Bakanlık ve Kurumun kadro ve pozisyonlarına (döner sermaye dahil) atanan ve 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrası gereğince döner sermaye gelirlerinden ek ödeme alan personelden aynı Kanunun ek 3 üncü maddesi kapsamında bulunanlara anılan ek 3 üncü madde uyarınca her ay herhangi bir katkıya bağlı olmaksızın ek ödeme yapılır. Bu ödemeye hak kazanılmasında ve ödenmesinde aylıklara ilişkin hükümler uygulanır.” ile aynı bendin üçüncü cümlesinde yer alan, "Bu Yönetmelik kapsamında ek ödeme yapılması halinde 209 sayılı Kanunun ek 3 üncü maddesi uyarınca yapılan aylık ek ödeme tutarı, bu Yönetmelik çerçevesinde aynı aya ilişkin olarak yapılacak ek ödeme tutarından mahsup edilir.", c- (c) bendinin ikinci cümlesinde yer alan, "tabip dışı personele" ibaresinin ve üçüncü cümlesinde yer alan, "Bu şekilde yapılan ek ödeme tutarı, bu Yönetmelik kapsamında aynı aya ilişkin yapılacak ek ödeme tutarından mahsup edilir." düzenlemeleri ile,d- Dava konusu Yönetmeliğin eki olan Ek-2, Ek-3 ve Ek-4 tablolarının ve tablolarda yer alan, "Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları" ibareleri ile işbu tablolarda yer alan sınıflandırmanın ve karşılarındaki katsayıların iptali ile 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları İle Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un Ek 3. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğundan bahisle iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.Daire kararının özeti: Danıştay Onikinci Dairesinin 27/12/2023 tarih ve E:2022/975, K:2023/7163 sayılı kararıyla; Dava konusu 03/02/2022 tarih ve 31739 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Birinci Basamak Sağlık Kuruluşları Ek Ödeme Yönetmeliği'nin, 12/08/2022 tarih ve 31921 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nin 16. maddesiyle yürürlükten kaldırılması nedeniyle davanın konusuz kaldığı anlaşıldığından, davanın esası hakkında karar verilmesine yer bulunmadığı,Gerekçesiyle, dava konusu istemler yönünden karar verilmesine yer olmadığına; 527,80-TL yargılama gideri ile karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen 34.200,00-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine karar verilmiştir.TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI: Davalı idare tarafından, benzer nitelikteki ve aynı Kanun maddesine dayanılarak hazırlanan Ek Ödeme Yönetmeliği'ne karşı açılan davalarda Danıştay Onikinci Dairesinin esası inceleyerek davaları reddettiği, kanun koyucu tarafından 209 sayılı Kanun'da değişiklik yapılmış olması nedeniyle dava konusu Yönetmeliğin yürürlükten kaldırıldığı ve gerek davanın açılmasına gerekse davanın konusuz kalmasına idarelerinin sebebiyet verilmediği, bu durumun, aleyhlerine yargılama gideri ve vekâlet ücretine hükmedilmesine gerekçe teşkil etmediği, davanın esası incelenmeksizin KVYO kararı verilmesi ve davanın açılmasına sebebiyet verilmediği halde aleyhe yargılama gideri ve vekâlet ücretine hükmedilmesinin usul ve esas bakımından hukuka aykırı olduğu, kararın yargılama gideri ve vekâlet ücreti yönünden temyizen incelenerek bozulması ve idareleri lehine vekâlet ücretine hükmedilmesine karar verilmesi gerektiği, Davacı Sendika tarafından, davanın, Yönetmeliğin daha sonra yürürlüğe giren başka bir Yönetmelik ile yürürlükten kaldırılması nedeniyle konusuz kaldığına dair verilen kararın hukuki temelinin bulunmadığı, zira iptali istenen işlemin davalı idarece yeni yapılan düzenlemeye karşı açılan bir başka dava neticesinde yeniden hukuken yürürlüğe gireceği, bu nedenle verilen kararın bozulması gerektiği; dava konusu Yönetmelik hükümlerinin üst norm olan Kanun, Anayasa ve Uluslararası Sözleşmelere aykırı olduğu ve normlar hiyerarşisi ilkesini ihlal ettiği; ek ödeme uygulamasında sözleşmeli personele emsali personel esas alınarak katkı ve performans şartı aranmaksızın ödeme yapılmasının ayrıcalık tanıdığı ve hukuka aykırı olduğu; 209 sayılı Kanunun Ek 3. maddesi kapsamındaki personele herhangi bir katkıya bağlı olmaksızın ek ödeme yapılmasının, Yönetmelik kapsamındaki diğer çalışanlara karşı ayrımcılık teşkil ettiği ve hukuka aykırı olduğu; "tabip dışı personele" herhangi bir katkıya bağlı olmaksızın ödeme yapılmasına ilişkin ibarenin ayrımcılık yarattığı ve hukuka aykırı olduğu; hak ediş şartları birbirinden farklı olan katkı esaslı ve katkı esaslı olmayan iki farklı ödemenin mahsuplaştırılması kuralının hukuka aykırı olduğu; Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-2, Ek-3 ve Ek-4 tablolarının, tabloların başlıklarındaki "Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları" ibarelerinin, tablolardaki sınıflandırmanın ve karşılarında yer alan katsayıların yasal dayanaktan yoksun olduğu, standart olmadığı, bilimsel temele dayanmadığı ve keyfiyetle belirlendiği gerekçeleriyle hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davacı Sendika tarafından, davalı idarece yeni bir düzenleyici işlem ile dava konusu yönetmelik hükümlerinin yürürlükten kaldırılması nedeniyle davanın açılmasına sebebiyet verilmiş olması dolayısıyla yargılama gideri ve vekâlet ücretine hükmedilmesinin yerinde olduğu ve davalı idarenin bu konudaki temyiz taleplerinin usul ve hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle reddedilmesi gerektiği,Davalı idare tarafından, davacı iddialarında hukuka uyarlık bulunmadığından temyiz talebinin reddi gerektiği savunulmaktadır.DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının temyize konu karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmı ile vekâlet ücreti ve yargılama giderlerine ilişkin kısımlarının onanması gerektiği düşünülmektedir.TÜRK MİLLETİ ADINAKarar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:HUKUKİ DEĞERLENDİRME:Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,b)Hukuka aykırı karar verilmesi,c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.Temyizen incelenen kararın, karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmı ile vekâlet ücreti ve yargılama giderlerine ilişkin kısımları usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın temyize konu bu kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.KARAR SONUCU:Açıklanan nedenlerle;1.Tarafların temyiz istemlerinin reddine,2.Yukarıda özetlenen gerekçeyle konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına ilişkin Danıştay Onikinci Dairesinin 27/12/2023 tarih ve E:2022/975, K:2023/7163 sayılı kararının temyize konu karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmı ile vekâlet ücreti ve yargılama giderlerine ilişkin kısımlarının ONANMASINA,3.Kesin olarak, 21/05/2025 tarihinde, oyçokluğu ile karar verildi.KARŞI OYX- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1/a fıkrasında; iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır. İptal davaları, tarafların sübjektif durumlarından ziyade, dava konusu idari işlemin hukuka uygunluğunun denetlendiği objektif nitelikli bir dava türüdür. Bir başka ifade ile iptal davaları, idari işlemlerin hukuk kurallarına uygunluğunun denetlendiği davalardır. Bu husus hukuk terminolojisinde iptal davalarının objektif niteliği olarak ifade edilmektedir.İptal davasının objektif niteliği göz önüne alındığında; idare hukuku alanında tek taraflı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen idari işlemlerin, ancak bu idari işlemle meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurabilenler tarafından iptal davasına konu edileceğinin kabulü zorunlu bulunmaktadır.İptal davasının amacı, hukuka aykırı idari işlemin hukuki etki ve sonucunun ortadan kaldırılması, geçersiz kılınması ve işlemin hukuksal geçerliliğine son verilmesidir. Burada sağlanmak istenen, hukuk düzeninde hukuka aykırı işlemlerin hukuki etki ve sonucunun ortadan kaldırılması sağlanarak hukuk devletinin korunmasıdır. İdare Hukuku ilkelerine göre, iptal kararları, iptali istenilen işlemi, tesis edildiği tarih itibarıyla ortadan kaldırarak, işlemin tesisinden önceki hukuki durumun geri gelmesini sağlar.Bir idari işlemin hukuki irdelemesi yapıldığında, tespit edilen duruma göre hukuka uygunluğuna bağlı olarak dava konusu işlemin iptali ya da davanın reddi yolunda hüküm kurulması gerekmektedir. Hukuka uygunluk denetimi yapılan işlem yönünden "karar verilmesine yer olmadığına" hükmedilmesi, usulde yeri olmayan bir uygulama olup, işin esasının incelenmesinin sonucu olarak esas hakkında bir hüküm kurulması zorunlu bulunmaktadır. Bir yönetmelik kuralına dava açıldıktan sonra, idarenin yeni yönetmelik çıkarma konusunda yetkisi bulunduğu açık olmakla birlikte, bu durum Danıştayın yargısal denetimi kapsamında bulunan yönetmelik kuralı hakkında, hukuka uygun olup olmadığı yönünden bir değerlendirme yapılarak, hukuk normunun geçerliliğine yönelik bir tespit yapılarak sonuca varılmasına hukuken engel değildir. Aksi halde, idarenin sürekli değişiklik yapmak suretiyle yeni yönetmelik yürürlüğe koyarak, mevcut yönetmeliğin yargı denetimine tabi tutulmasından kaçınılmasına neden olacaktır. Ayrıca, davacılar şeklen değiştirilen her düzenlemeye karşı dava açmak zorunda bırakılarak, hak arama özgürlüğünün kullanılması da zorlaştırılacaktır. Nitekim, iptal davasının, idarenin hukuka aykırı işleminin iptali ile idarenin hukuka bağlı kalmasını sağlayan bir dava türü olduğu dikkate alındığında, yargı organlarının yapması gereken, dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla üst hukuk normlarına uygun olup olmadığının hukuksal denetimini gerçekleştirmektir.Bu durumda, davacı tarafından hukuka aykırı olduğu ileri sürülen düzenlemelerin hukuki irdelemesi yapılarak Dairece işin esası hakkında, "ret" ya da "iptal" hükmü kurulması gerekirken, temyize konu kararda, anılan düzenlemeler yönünden karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmesinde hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.Diğer taraftan, düzenleyici işlemlerin hukuki irdelemesi yapılarak verilecek kararın sonucuna göre, bu kısım yönünden hükmedilecek yargılama giderleri ile vekâlet ücretinin yeniden değerlendirilmesi gerektiği de açıktır.Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz istemi kabul edilerek, temyize konu Daire kararının karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmı yönünden bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum. KARŞI OYXX- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 31. maddesinde, bu Kanun'da hüküm bulunmayan ve madde metninde sayılan hallerde 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu’nun uygulanacağı belirtilmiş, sözü edilen haller arasında “yargılama giderlerine” de yer verilmiş, 04/02/2011 tarih ve 27836 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak 01/10/2011 tarihinde yürürlüğe giren 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun 450. maddesiyle 1086 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu yürürlükten kaldırılmış, aynı Kanun’un 447. maddesinin 2. fıkrasında ise; “Mevzuatta, yürürlükten kaldırılan 18/6/1927 tarih ve 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununa yapılan yollamalar, Hukuk Muhakemeleri Kanununun bu hükümlerin karşılığını oluşturan maddelerine yapılmış sayılır.” hükmüne yer verilmiştir.6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun “Yargılama giderinin kapsamı” başlıklı 331. maddesinde yargılama giderlerini oluşturan unsurlar sayılmış, maddenin 1/ğ bendinde; vekille takip edilen davalarda kanun gereğince takdir olunacak vekâlet ücretinin yargılama giderleri arasında olduğu belirtilmiş, Kanun’un “Esastan sonuçlanmayan davada yargılama gideri” başlıklı 331. maddesinin 1. fıkrasında da; “Davanın konusuz kalması sebebiyle davanın esası hakkında bir karar verilmesine gerek bulunmayan hâllerde, hâkim, davanın açıldığı tarihteki tarafların haklılık durumuna göre yargılama giderlerini takdir ve hükmeder.” kuralına yer verilmiştir.Temyiz başvurusuna konu kararda, dava konusu düzenlemenin bilahare yürürlükten kaldırıldığından söz edilerek davanın konusunun kalmadığı gerekçesiyle, işin esasına girilerek haklılık/haksızlık değerlendirmesi yapılmaksızın karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmesine rağmen, yargılama giderlerinin ve bu giderler arasında yer alan vekâlet ücretinin davalı idarece davacıya ödenmesine hükmedildiği görülmektedir.2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 31. maddesinde yer alan atıf hükmü uyarınca yargılama giderleri konusunda 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu hükümlerinin uygulanması gerektiğinde kuşku bulunmamaktadır. 6100 sayılı Kanun’un 331. maddesinin 1. fıkrasında, davanın konusuz kalması nedeniyle esası hakkında karar verilmesine gerek bulunmayan hallerde yargılama giderlerinin ne şekilde takdir edileceği hususu düzenlenmiştir. Temyiz başvurusuna konu kararda, dava konusu düzenlemenin daha sonra yürürlükten kaldırıldığından bahisle uyuşmazlığın esası hakkında “karar verilmesine yer olmadığına” karar verilmiş olması nedeniyle, başvuruya konu kararın hüküm fıkrasında yer alan yargılama giderlerine ve bu giderler arasında yer alan vekâlet ücretine 6100 sayılı Kanun’un metnine yer verilen 331. maddesinin 1. fıkrasındaki kural çerçevesinde hükmedilmesi gerekir.Bu durumda; konusu kalmadığından bahisle karar verilmesine yer olmadığı kararıyla neticelenen davada, tarafların davanın açıldığı tarihteki haklılık durumları belirlenip buna göre yargılama giderleri ve bu kapsamdaki vekâlet ücreti konusunda hüküm kurulması gerekirken, böyle bir değerlendirme yapılmaksızın, yargılama gideri ve vekâlet ücretinin davalı idareye yükletilmesine hükmedilmiş olduğundan, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile temyize konu kararın davalı idare aleyhine hükmedilen yargılama gideri ve vekâlet ücreti yönünden bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.