Danıştay, korunan alanlarda yenilenebilir enerji tesislerinin kurulumunda mevzuata uygunluk ve koşulsuzluk ilkelerini değerlendiren emsal bir karar verdi.
Özet: Davalı bakanlık, doğal sit alanları ile nitelikli doğal koruma ve sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında yenilenebilir enerji santrallerinin, özellikle hidroelektrik santrallerinin kurulmasına izin veren yönetmelik hükmünü iptal eden Danıştay Dördüncü Dairesi kararını temyiz ederek, 5346 sayılı Kanun ve Anayasa Mahkemesi kararları doğrultusunda bu tür tesislerin mutlak olarak yasaklanmadığını, ilgili mevzuat ve çevresel etki değerlendirmesi süreçleri çerçevesinde izin verilmesinin hukuka uygun olduğunu ve Daire kararının bozulması gerektiğini ileri sürmektedir.
T.C.
D A N I Ş T A YİDARİ DAVA DAİRELERİ KURULUEsas No : 2024/2648Karar No : 2025/1141 TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... BakanlığıVEKİLİ : Av. ... KARŞI TARAF (DAVACI) :... Belediye BaşkanlığıVEKİLİ : Av. ... İSTEMİN KONUSU: Danıştay Dördüncü Dairesinin 09/05/2024 tarih ve E:2023/11581, K:2024/2907 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.YARGILAMA SÜRECİ :Dava konusu istem: 05/03/2022 tarih ve 31769 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile anılan Yönetmeliğin değiştirilen 8. maddesinin ikinci fıkrasının (h) bendinin iptali istenilmiştir.Daire kararının özeti: Danıştay Dördüncü Dairesinin 09/05/2024 tarih ve E:2023/11581, K:2024/2907 sayılı kararıyla; 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun'un 8. maddesinin beşinci fıkrası uyarınca, Doğal Sit Alanlarında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulabileceği,Ancak, anılan hükmün koşulsuz olarak tüm doğal sit alanlarında yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulmasına izin verileceği anlamına gelmeyeceğinin de açık olduğu,Nitekim Anayasa Mahkemesinin 05/07/2012 tarih ve E:2011/27, K:2012/101 sayılı kararında; "İptali istenilen kural; milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ile tabiatı koruma alanlarında, muhafaza ormanlarında, yaban hayatı geliştirme sahalarında, özel çevre koruma bölgelerinde ilgili Bakanlığın, doğal sit alanlarında ise ilgili koruma bölge kurulunun olumlu görüşü alınmak kaydıyla yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulmasına izin verileceğini öngörmektedir. Kuralda yer alan milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanları, muhafaza ormanları, yaban hayatı geliştirme sahaları, özel çevre koruma bölgeleri ile doğal sit alanları; Çevre Kanunu, Milli Parklar Kanunu, Orman Kanunu, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ve Kara Avcılığı Kanunu'nda getirilen hükümlerle özel olarak korunan alanlardır. Bu alanlarda yapılaşmaya gidilebilmesi, öncelikle söz konusu Kanunlarda böyle bir yapılaşmaya olanak tanınmasına ve bu doğrultuda yetkili makamlarca izin verilmiş olmasına bağlıdır. İptali istenilen kural, yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulabilmesi bakımından yukarıda anılan Kanunlarda öngörülen düzenlemelerin uygulanma zorunluluğunu ortadan kaldırmamaktadır. Bir başka deyişle, 6094 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesinden önce milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanları, muhafaza ormanları, yaban hayatı geliştirme sahaları, özel çevre koruma bölgeleri ile doğal sit alanlarında ilgili mevzuat uyarınca kurulması mümkün olmayan yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı bir elektrik üretim tesisinin, 6094 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesiyle kurulabilmesi mümkün değildir. Dava konusu kuralda, belirtilen alanların niteliğine göre ilgili Bakanlık veya koruma bölge kurulunun olumlu görüşü alınmak kaydıyla bu alanlarda yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretim tesislerinin kurulmasına izin verileceğinin belirtilmesi, yetkili makamların olumlu görüş ya da bu olumlu görüş üzerine tesis kurma izni verirken, çevre mevzuatı hükümlerinden bağımsız hareket edebilmelerine olanak tanımamaktadır. Bu bağlamda, iptali istenilen kuralda yer alan 'izin verilir' ibaresi, mevzuata ilişkin bir değerlendirme yapılmaksızın mutlak izin verme zorunluluğunu ifade etmemekte, yapılacak inceleme ve değerlendirme sonucu mevzuata uygun talepler doğrultusunda izin verilebileceği anlamını taşımaktadır." belirlemelerine yer verildiği,Davaya konu edilen Yönetmeliğin 8. maddenin ikinci fıkrasının (h) bendi incelendiğinde; Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Yönetmeliği'nin EK-2 listesinde yer alan üretim kapasitesi ile sınırlı kalmak kaydıyla hidroelektrik, rüzgar ve güneş enerji santrallerinin, "nitelikli doğal koruma alanlarında" yapılabileceğine ilişkin düzenleme yapıldığı, 9. maddenin birinci fıkrası kapsamında ise, herhangi bir sınırlamaya tabi olmadan "sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında" hidroelektrik enerji santrallerinin yapılabileceği,Oysa, doğal sit alanı niteliğindeki nitelikli doğal koruma alanları ile sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında, hidroelektrik santral yapımı gibi, korunması gerekli doğal alana etki olasılığı yüksek olan bir tesise (kurulu gücü yönünden herhangi bir sınırlama olsun veya olmasın) izin verilmesi halinde, HES'lerin ana bölümleri olan baraj alanı, baraj seti, baraj seti arkasındaki rezervuar suyu alanları, su giriş kapıları, tüneller, cebri borular gibi yapılar/uygulamalar ile birlikte etrafta yer alan tali bölümler ve bu bölümler dışında kalan belirli bir alanda, geri dönüşü olmayan şekilde tahribata yol açılacağı,Ayrıca, konu doğal sit alanı niteliğindeki nitelikli doğal koruma alanları içerisinde RES ve GES'ler yönünden de değerlendirildiğinde; yine rüzgar ve güneş enerji santral yapımı gibi, korunması gerekli doğal alana etki olasılığı, HES boyutunda olmamakla birlikte, yine de çevreye olumsuz etkileri yönünden kabul edilebilir sınırların üzerine çıkabilecek kadar yüksek olan bir tesise izin verilmesi halinde, RES'lerin türbinler arasındaki bağlantı yolları ile projeye entegre enerji iletim hatlarının yapılacağı alanlarda, yine GES'lerin projenin büyüklüğüne göre aynalarının geniş alana ihtiyaç duyması ve santrale ulaşım yolları ile enerji nakil hatları yapımı için gerekli olan alanlarda geri dönüşü olmayan şekilde tahribata yol açılacağı sonucuna ulaşıldığı, Kaldı ki, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin, dava konusu değişikliklerin yapıldığı tarihte yürürlükte olan halinde, "Kurulu gücü 1-10 MWm olan hidroelektrik enerji santralleri"nin EK-2 listenin 41. maddesinde düzenlendiği; yine ''Türbin sayısı 5 adet ve üzerinde veya kurulu gücü 10MWm ve üzerinde 50MWm altında olan rüzgar enerji santralleri''nin EK-2 listesinin 42. maddesinde düzenlendiği görülmekte olup, 29/07/2022 tarih ve 31907 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nde, HES'ler arasındaki ve RES'ler arasındaki bu ayrımların kaldırıldığı, anılan santrallerin çevreye etkileri gözetilerek bundan sonra, "mevcut baraj veya isale hatlarına kurulacak olan hidroelektrik enerji santralleri" haricinde tamamına, bahse konu Yönetmeliğin EK-1 listesinde yer verildiği,Başka bir anlatımla, davalı Bakanlık tarafından ÇED Yönetmeliği'nde yapılan değişiklik ile, rüzgar enerji santralleri ile mevcut baraj veya isale hatlarına kurulacak olan hidroelektrik enerji santralleri haricinde kalan hidroelektrik santrallerinin, herhangi bir kapasite sınırlamasına tabi olmadan, gerçekleştirilmesi planlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmalar olarak tanımlanan çevresel etki değerlendirmesi uygulanacak projeler arasına alınmasının da, nitelikleri gereği bu tesislerin, çevreye verecekleri muhtemel zararlardan kaynaklandığı,Diğer yandan; GES'ler yönünden; Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin, dava konusu değişikliklerin yapıldığı tarihte yürürlükte olan halinde, "Proje alanı 2 hektar ve üzerinde veya kurulu gücü 1 MWe ve üzerinde olan güneş enerji santralleri (çatı ve cephe sistemleri hariç)''nin EK-2 listenin 45. maddesinde düzenlendiği; EK-1 listenin 45. maddesinde ise ''Proje alanı 20 hektar ve üzerinde veya kurulu gücü 10MWe ve üzerinde olan güneş enerji santralleri'' şeklinde düzenlendiği; 29/07/2022 tarih ve 31907 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nde, EK-2 listenin 41. maddesinde "Proje alanı 2 hektar ve üzerinde veya kurulu gücü 1 MWm ve üzerinde olan güneş enerji santralleri (çatı ve cephe sistemleri hariç) şeklinde düzenlendiği, EK-1 listenin 43. maddesinde ise ''Proje alanı 20 hektar ve üzerinde veya kurulu gücü 10MWm ve üzerinde olan güneş enerji santralleri'' şeklinde düzenlendiği görülmekle birlikte, bahsi geçen düzenlemeler birlikte incelendiğinde, EK-2 listede GES'ler yönünden bir üst limit belirlenmediği, konunun Ek-1 ile birlikte değerlendirilmesi halinde ancak EK-1'de belirlenen alt limitin EK-2'de belirlenen üst limit olabileceği sonucuna ulaşılabileceği, bu durumun GES'ler yönünden davaya konu düzenlemenin uygulanması noktasında belirsizliğe sebebiyet verdiği, nitekim bu belirsizliğin giderilmesi için Doğal Sit Alanlarında GES Projeleri hakkında 115 sayılı 01/07/2022 tarihli ilke kararı alınmasına ihtiyaç duyulduğu, söz konusu bu ilke kararının iptali istemi ile açılan davanın Dairelerinin E:2023/13547 sayılı dosyası ile incelenmekte olduğu, GES'ler yönünden söz konusu belirsizliğin ortaya çıkmasına sebebiyet veren düzenlemede, nitelikli doğal koruma alanlarında yapılabilecek proje üst limitlerinin net olarak ortaya konulmadığı,Bu itibarla, Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasının (h) bendinde yer alan "hidroelektrik, rüzgar ve güneş enerji santrallerinin'' ibarelerine ilişkin kısımda hukuka uygunluk bulunmadığı, bu kısımlar (h) fıkrasının bütünlüğü içerisinde değerlendirildiğinde, (h) fıkrasının diğer kısımlarının yürürlükte kalmasının hukuki anlamda bir sonuç doğurmayacağı da dikkate alındığında, söz konusu (h) fıkrasının tamamında hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, enerji santrallerinin ÇED Yönetmeliği EK-2 listesinde belirlenen üretim kapasitesi ile sınırlandırıldığı, dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu belirtilerek temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.TÜRK MİLLETİ ADINAKarar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:HUKUKİ DEĞERLENDİRME:Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,b) Hukuka aykırı karar verilmesi,c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.KARAR SONUCU:Açıklanan nedenlerle;1.Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,2.Dava konusu düzenlemenin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Dördüncü Dairesinin temyize konu 09/05/2024 tarih ve E:2023/11581, K:2024/2907 sayılı kararının ONANMASINA, 3.Kesin olarak, 22/05/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.KARŞI OY X- Davaya konu edilen Yönetmelik değişikliği ile Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasının (h) bendinde, Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Yönetmeliği'nin EK-2 listesinde yer alan üretim kapasitesi ile sınırlı kalmak kaydıyla hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santrallerinin, "nitelikli doğal koruma alanlarında" yapılabileceğine ilişkin düzenleme yapıldığı görülmektedir.Ülkemizin enerji açığı değerlendirildiğinde, bu açığın en kısa sürede giderilmesini teminen enerji santrallerinin hayata geçirilmesinde kamu yararı bulunduğu ortadadır. Doğal yapısı değişmemiş veya az değişmiş, modern yaşam ve önemli ölçüde insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, doğal süreçlerin hakim olduğu, koruma amaçlarına uygun olarak yörede yaşayanların alanın mevcut kaynaklarını kullanmasını sağlayarak doğal hayata dayalı geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu kara, su, deniz alanları olan nitelikli doğal koruma alanları açısından, yukarıda belirtilen özelliklerinin davalı idarece dikkate alındığı ve bu alanlarda, rüzgâr ve güneş enerji santrallerinin büyüklüğü ve kapasitesi sınırlandırılmak suretiyle yapılmasına imkan tanındığı, kaldı ki bölgenin doğal yapısı, ekolojik değerleri, silueti, doğal peyzajı ve benzeri ayırt edici özellikleri göz önünde bulundurularak faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeye göre yapılabilecekleri hususları gözetildiğinde, bahse konu hükümdeki "rüzgar ve güneş" ibaresi yönünden korunan alanlara ilişkin mevzuata ve hukuka aykırılık görülmemiştir. Bu itibarla, davalı idarenin temyiz isteminin, Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasının (h) bendinde yer alan "rüzgar ve güneş" ibaresi yönünden kabulü ve Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz. KARŞI OY XX- Davaya konu edilen Yönetmelik değişikliği ile Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasının (h) bendinde, Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Yönetmeliği'nin EK-2 listesinde yer alan üretim kapasitesi ile sınırlı kalmak kaydıyla hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santrallerinin, "nitelikli doğal koruma alanlarında" yapılabileceğine ilişkin düzenleme yapıldığı görülmektedir.Ülkemizin enerji açığı değerlendirildiğinde, bu açığın en kısa sürede giderilmesini teminen enerji santrallerinin hayata geçirilmesinde kamu yararı bulunduğu ortadadır. Doğal yapısı değişmemiş veya az değişmiş, modern yaşam ve önemli ölçüde insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, doğal süreçlerin hakim olduğu, koruma amaçlarına uygun olarak yörede yaşayanların alanın mevcut kaynaklarını kullanmasını sağlayarak doğal hayata dayalı geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu kara, su, deniz alanları olan nitelikli doğal koruma alanları açısından, yukarıda belirtilen özelliklerinin davalı idarece dikkate alındığı ve bu alanlarda, hidroelektrik, rüzgâr ve güneş enerji santrallerinin büyüklüğü ve kapasitesi sınırlandırılmak suretiyle yapılmasına imkan tanındığı, kaldı ki bölgenin doğal yapısı, ekolojik değerleri, silueti, doğal peyzajı ve benzeri ayırt edici özellikleri göz önünde bulundurularak faaliyetlerin niteliğine, içeriğine ve zorunluluk haline ilişkin Bölge Komisyonları tarafından yapılacak değerlendirmeye göre yapılabilecekleri hususları gözetildiğinde, bahse konu hükümde korunan alanlara ilişkin mevzuata ve hukuka aykırılık görülmemiştir. Bu itibarla, davalı idarenin temyiz isteminin, Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasının (h) bendinin tamamı yönünden kabulü ve Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.KARŞI OY XXX- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Dördüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın, "bu kısımlar (h) fıkrasının bütünlüğü içerisinde değerlendirildiğinde, (h) fıkrasının diğer kısımlarının yürürlükte kalmasının hukuki anlamda bir sonuç doğurmayacağı da dikkate alındığında" ibaresi çıkarılarak" onanması gerektiği oyuyla, karara gerekçe yönünden katılmıyorum.