Danıştay 8. Dairede görülen davada, esnaf ve sanatkarlarca üretilen ekmek ve simit fiyat tarifelerinin belirlenmesinde Ticaret Bakanlığının olumlu görüşünü zorunlu kılan yönetmelik değişikliğinin iptali istenmektedir.
Özet: Davacı sendika, ekmek ve simit fiyat tarifelerinin onaylanmasında Ticaret Bakanlığının olumlu görüşünün alınması zorunluluğunu getiren yönetmelik değişikliğinin, serbest piyasaya müdahale ettiği, esnaf işletmelerinin tacir niteliği taşımadığı ve bu tür bir bakanlık onayına tabi olmaması gerektiği gerekçesiyle iptalini talep ederken, davalı idare, düzenlemenin temel gıda maddelerinin ticari olmaktan ziyade kamu yararı ve tüketici sağlığı açısından denetlenmesi, acele fiyat kararlarının önlenmesi ve ülke genelinde istikrar sağlanması amacıyla yapıldığını, bakanlık görüşünün bağlayıcı olmadığını ve hukuka uygun olduğunu savunmaktadır.
T.C.
D A N I Ş T A YSEKİZİNCİ DAİREEsas No : 2024/1895Karar No : 2026/572DAVACI : ... Sendikası VEKİLİ : Av. ...DAVALILAR : 1- ... BakanlığıVEKİLİ : Av. ...2-... Konfederasyonu VEKİLLERİ : Av. ... - Av....DAVANIN KONUSU : 14/03/2024 tarih ve 32489 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan Esnaf ve Sanatkârlarca Üretilen Mal ve Hizmetlerin Fiyat Tarifeleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile asıl Yönetmeliğin 5. maddesinin ikinci fıkrasının üçüncü cümlesinde yapılan "Ancak, simit ile 4/1/2012 tarihli ve 28163 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliğinin (Tebliğ No: 2012/2) 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde tanımı yapılan ekmeğin fiyatına ilişkin tarifeler, sırasıyla, ilgili belediye, Ticaret İl Müdürlüğü, İl Tarım ve Orman Müdürlüğü, ticaret ve sanayi odası veya ticaret odası ile ilgili odanın temsilcilerinden oluşan komisyonun değerlendirmesinin, ilgili federasyon ve Ticaret Bakanlığının olumlu görüşünün alınmasından sonra Birlik tarafından onaylanır." şeklindeki düzenlemenin iptali istenilmektedir.DAVACININ İDDİALARI :Türkiye Esnaf ve Sanatkarları Konfederasyonu tarafından ekmek ve simit fiyatlarının belirlenmesinde Ticaret Bakanlığı'nın olumlu görüşünün alınması zorunluluğunun getirildiği, ekmek ve simit fiyatlarının esnafların bağlı olduğu odalar tarafından belirlendiği, Ticaret Bakanlığı'nın olumlu görüşünün alınmasının zorunlu hale getirilmesinin serbest piyasanın belirleyeceği ücrete narh vurduğu, esnaf işletmelerinin tacir niteliğini taşımadığı, Esnaf ve Sanatkâr ile Tacir ve Sanayicinin Ayrımına İlişkin Bakanlar Kurulu kararının "Esnaf ve sanatkâr ile tacir ve sanayicinin ayrımı" başlıklı 1. madde düzenlemesine yer verildiği, bu kapsamda, tacir sayılmayan, Türk Ticaret Kanunu hükümleri uygulanmayan esnaf işletmelerinin Ticaret Bakanlığının iznine tabi şirketler ve kuruluşlar arasında yer almaması sebebiyle getirilen düzenlemenin hukuka ve Anayasaya aykırı olduğu iddia edilmektedir.DAVALI İDARELERİN SAVUNMASI :... BAKANLIĞI'NIN SAVUNMASI: Esnaf ve Sanatkar Odaları tarafından düzenlenen fiyat tarifeleri 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun "Fiyat tarifelerinin tespit şekli" başlıklı 62. maddesi ile Esnaf ve Sanatkarlarca Üretilen Mal ve Hizmetlerin Fiyat Tarifeleri Hakkında Yönetmeliğe dayanmakta iken, Ticaret Odalarınca düzenlenecek fiyat tarifelerinin 5174 sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanununun 12. maddesinin (ı) bendi ile Tacir ve Sanayiciler Tarafından Üretilen Mal ve Hizmetlerin Azami Fiyat Tarifelerinin Düzenlenmesi Hakkında Yönetmelik hükümlerine dayandığı, yani, meslek kuruluşlarınca hazırlanan fiyat tarifeleri ile ilgili Türk Ticaret Kanunu'nda bir düzenleme olmadığı, dolayısıyla, davacının esnaf ve sanatkarların tacir olmaması ve dolayısıyla tacire uygulanan hükümlerin esnaflara uygulanmayacağı şeklindeki yorumunun fiyat tarifelerini kapsamadığı, tarifelerin denetimi ile ilgili olarak Yönetmeliğin 11. maddesinde düzenlemeye yer verildiği ve bu düzenleme uyarınca fiyat tarifelerine uyulup uyulmadığına ilişkin denetimlerin esnaf ve sanatkarların bağlı olduğu odalarca gerçekleştirileceğinin açıkça ifade edildiği, bu sebeple davacının tarifenin hazırlanması ve denetlenmesi ile ilgili iddialarının mesnetsiz olduğu, Yönetmelik düzenlemesinde fiyat tarifelerinin odalar tarafından hazırlanıp Birlik tarafından onaylanması hususunda herhangi bir değişiklik yapılmadığı, gerek 2017 yılında gerekse 2024 yılında yapılan değişiklikler ile Birlik onayı alınmadan önce komisyon aşamasının öngörüldüğü, değişikliğin en önemli nedeninin temel gıda maddesi olan ekmek ve simidin ticari bir mal olarak görülmemesi, gıda maddelerinin sağlık ve tüketici hukuku boyutlarının da gözönüne alınması gerekliliğinden kaynaklandığı, söz konusu komisyonun fiyat tarifelerinin her boyutuyla istişare edilmesi amacına hizmet etmekte olduğu, komisyon tarafından alınan kararların fiyat tarifesine etki edecek icrai nitelikte olmadığının madde metninden anlaşıldığı, değişiklikle, acele kararlarla bu mallara ilişkin fiyat tarifesi yapılmasının önüne geçmenin ve tüm ülke çapında bir nizam içerisinde fiyat tarifesi belirlenmesinin amaçlandığı, kamu yararının varlığının şüphesiz olduğu, madde metninden de anlaşılacağı üzere, ikinci kez sunulan tarifenin Bakanlığın olumsuz görüşüne uygun bir şekilde düzenlenmesi zorunluluğu bulunmadığı, ikinci kez Bakanlığa sunulan tarife ile ilgili olarak Bakanlığın olumlu/olumsuz görüşü değil, sadece görüş vereceğinin belirtildiği, bu noktada Bakanlığın ikinci kez olumsuz görüş vermesi durumunda dahi tarifenin Birlik tarafından onaylanabileceği, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.... SAVUNMASI: Usul yönünden, davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği; esas yönünden, Yönetmeliğin eski ve yeni hali karşılaştırıldığında simit ibaresinin eklendiği, davacının Bakanlık görüşünün süreci uzatacağı iddiasının yerinde olmadığı, Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesine göre 15 gün içerisinde cevap vermek zorunda olduğu, 15 gün içerisinde olumlu görüş verilmediği taktirde, tarifeyi zımnen kabul ettiği anlamına geleceği, Bakanlık tarafından olumsuz görüş bildirilse bile yeni tarifenin onaylanması ve yürürlüğe girmesi için ikinci kez yapılacak değerlendirmede olumlu görüş aranmadığı, Ticaret Bakanlığı'nın vesayet makamı olduğu, düzenlemenin Anayasa ve kanunlara uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...DÜŞÜNCESİ : Davanın kısmen reddi, kısmen karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.DANIŞTAY SAVCISI : ...DÜŞÜNCESİ : Dava; 14/03/2024 tarihli ve 32489 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Esnaf ve Sanatkarlarca Üretilen Mal ve Hizmetlerin Fiyat Tarifeleri Hakkında Yönetmelikte Değişik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin esas Yönetmeliğin 5. maddesinde değişiklik yaratan 1. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır. Anayasa'nın 123. maddesinde idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği belirtildikten sonra idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı hükme bağlanmış, kamu tüzel kişiliğinin ancak kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulacağı ifade edilmiş, 124. maddesinde de kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlanmak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir.Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları ise Anayasa’nın 135. maddesinin birinci fıkrasında belirli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleriyle ve halkla olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplinini ve ahlakını korumak amacıyla kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzel kişileri olarak tanımlanmış; beşinci fıkrasında da bu meslek kuruluşları üzerinde devletin idari ve mali denetimine ilişkin hususların kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.Anayasa'nın 135. maddesinde, meslek kuruluşlarının karar ve yönetim organlarının seçimle göreve gelmesinin öngörülmesi, devletin idari ve mali denetimine tabi olduğunun belirtilmesi ve sorumlu organlarının görevlerine ancak yargı kararıyla son verilebileceğinin kurala bağlanması bu idarelerin özerkliğine işaret etmektedir. (AYM, E.2011/100, K.2012/191, 29/11/2012)., Meslek kuruluşlarının özerkliği merkezî idareden bağımsız olarak karar ve yürütme organlarını seçebilme, ilgili mesleki faaliyetlerle sınırlı olmak üzere üyelerini ve örgütlerini bağlayıcı karar alma ve uygulama, meslek mensuplarının uyacağı ilke ve kuralları belirleme ve üyeleri hakkında disiplin tedbirleri uygulama hak ve yetkisini içermektedir (AYM, E.2011/100, K.2012/191, 29/11/2012).Devletin bu kuruluşlar üzerindeki idari ve mali denetim yetkisinin temelinde Anayasa’nın 123. maddesinde yer verilen idarenin bütünlüğü ilkesi yer almaktadır. İdarenin bütünlüğü ilkesi ise idari görevleri yerine getiren kurumlar arasında birliğin sağlanması ve idari yapı içinde yer alan kurumların bir bütünlük içinde çalışmasını öngörmektedir. İdarede bütünlüğü sağlamak için başlıca iki hukuksal araç hiyerarşi ve idari vesayet kullanılmaktadır. Hiyerarşi, hem merkezî yönetim içinde yer alan örgütler ve bunlara bağlı birimler arasındaki hem de yerinden yönetim kuruluşlarının kendi içindeki bütünleşmeyi sağlamaktadır. İdari vesayet ise merkezî yönetim ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünleşmeyi sağlayan araçtır. (AYM, E.2018/15, K.2018/78, 5/7/2018, § 7).Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerindeki devlet denetiminin bir vesayet yetkisi olduğu genel olarak kabul edilmekle birlikte bu kuruluşlar üzerinde uygulanması gereken vesayet, Anayasa’nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında öngörülen vesayet yetkisinden farklıdır. Anayasa’nın 135. maddesinin beşinci fıkrasına göre merkezî idarenin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerindeki vesayet yetkisi kanunla düzenlenmeli ve bu vesayet yetkisi idari ve mali denetim kapsamındaki konular ile sınırlı olmalıdır. Bu konuda takdir yetkisi anayasal ilkelere aykırı olmamak koşuluyla kanun koyucuya aittir (AYM, E.2018/15, K.2018/78, 5/7/2018, § 15). Dava; Kanunda Bakanlığa herhangi bir görev ve yetki atfedilmemişken Yönetmelik ile olumlu görüş alınması koşulunun getirilmesinin Kanun düzenlemesini genişletici nitelikte olduğu, Bakanlığın ikinci kez karşısına gelen tarifeye olumsuz görüş vermesi durumunda ne olacağının belli olmadığı, Ticaret Bakanlığı'nın hiçbir cevap vermemesi veya sürüncemede bırakılması halinde bunun ne anlama geldiğine dair bir açıklık bulunmadığı ve bu haliyle düzenlemenin hukuka aykırı olduğu iddiasıyla açılmıştır.5362 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun "Fiyat tarifelerinin tespit şekli" başlıklı 62. maddesinde; "Bu Kanuna tabi esnaf ve sanatkârlarca üretilen mal ve hizmetlerin fiyat tarifeleri, bağlı bulundukları odalarca hazırlanır ve odanın mensubu olduğu birlik yönetim kurulu tarafından fiyat tarifesinin sunulmasından sonra otuz gün içinde onaylanır veya reddedilir. Onaylanan fiyat tarifesi belediye, mülki amirlik ve ilgili odaya yedi gün içerisinde bildirilir ve bu andan itibaren yürürlüğe girer. Fiyat tarifeleri, uygulanacak azami hadleri gösterir. Belediyeler veya o yerin en büyük mülki amiri tespit edilen bu tarifeleri uygun bulmadıkları takdirde esnaf teşekkülü ile anlaşmaya varamazlarsa onbeş gün içinde o yerin mülki amirinin ya da görevlendireceği yardımcısının başkanlığında, ticaret ve sanayi veya ticaret odasından bir temsilci ile esnaf ve sanatkârlar odaları birliği temsilcisinden teşekkül edecek bir komisyonda görüşülüp karar verilmesini isteyebilirler. Komisyon kararları salt çoğunlukla alınır. Komisyon, tarifeleri uygun bulmadığı takdirde tarife yürürlükten kalkar. Komisyon kararına karşı, ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren on gün içinde ticari davaları görmeye yetkili mahkeme nezdinde itirazda bulunabilirler. Bu mahkemenin kararı kesindir." hükmüne yer verilmiş; "Yönetmelikler" başlıklı 75. maddesinin 1. fıkrasının (f) beninde ise, Bu Kanunun 62 nci maddesindeki, fiyat tarifelerinin düzenleme usul ve esaslarının tayin ve tespiti Konfederasyon tarafından üç ay içerisinde çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği, Konfederasyon tarafından hazırlanması öngörülen yönetmeliklerin Bakanlık onayı ile yürürlüğe konulacağı düzenlenmiştir.5362 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar Meslek Kuruluşları Kanununun 62 ve 75. maddesi dayanak alınarak hazırlanan Türkiye Esnaf ve Sanatkarlarca Üretilen Mal ve Hizmetlerin Fiyat Tarifeleri Hakkında Yönetmeliğin 5 inci maddesinin ikinci fıkrasının üçüncü cümlesinde dava konusu değişiklikten önce “Ancak, 4/1/2012 tarihli ve 28163 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliğinin 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde tanımı yapılan ekmeğin fiyatına ilişkin tarifeler, sırasıyla, ilgili belediye, Ticaret İl Müdürlüğü, İl Gıda Tarım Hayvancılık Müdürlüğü, ticaret ve sanayi veya ticaret odası ile ilgili odanın temsilcilerinden oluşan komisyonun değerlendirmesinin, ilgili federasyonun ve Gümrük ve Ticaret Bakanlığının görüşünün alınmasından sonra Birlik tarafından onaylanır.” düzenlemesine yer verilmiş iken; dava konusu değişiklik ile "Ancak, simit ile 4/1/2012 tarihli ve 28163 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliğinin (Tebliğ No: 2012/2) 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde tanımı yapılan ekmeğin fiyatına ilişkin tarifeler, sırasıyla, ilgili belediye, Ticaret İl Müdürlüğü, İl Tarım ve Orman Müdürlüğü, ticaret ve sanayi odası veya ticaret odası ile ilgili odanın temsilcilerinden oluşan komisyonun değerlendirmesinin, ilgili federasyon ve Ticaret Bakanlığının olumlu görüşünün alınmasından sonra Birlik tarafından onaylanır." düzenlemesine yer verilmiş ve maddeye "Ancak, Bakanlık tarafından talep edilen tarifeye olumsuz görüş bildirilmesi durumunda Birlik, yeni tarife talebini gerekçeleri ile birlikte komisyon toplanmaksızın tekrar Bakanlığın görüşüne sunar; görüşün alınmasından sonra onaylar." cümlesi eklenmiştir.Kamu kurumu niteliğindeki bir meslek kuruluşu olan davalı Konfederasyonun yasa ile kendisine verilen düzenleyici işlem yapma yetkisini, yine yasa ile belirlenen sınırlar çerçevesinde düzenleyici işlemlerin tabi olduğu kurallara uygun olarak kullanması gerekmektedir. Kanunların düzenlemediği bir alanda veya kanunun amacını aşar bir şekilde yönetmelik çıkarılmasına hukuken olanak bulunmamaktadır. Bakılan davada, olumsuz görüş üzerine Ticaret Bakanlığına ikinci kez sunulan tarifenin Bakanlığın ilk verdiği olumsuz görüşüne uygun bir şekilde düzenlenmesi zorunluluğu bulunmadığından, ikinci kez Bakanlığa sunulan tarifeyle ilgili olarak Bakanlığın sadece görüş vereceği (olumlu/olumsuz farketmez) belirtilmiş ise de, yukarıda yer verilen Anayasa Mahkemesi kararlarında da yer aldığı üzere Anayasa'nın 135. maddesinin 5. fıkrasında belirtilen idari ve mali denetim yetkisi kapsamında olan bu konunun Kanun'la düzenlenmesi gerektiği açık olduğundan ve Yönetmelikle düzenlemesine hukuken olanak bulunmadığından, dava konusu Yönetmelik değişikliğinde yer alan "...Ticaret Bakanlığının olumlu görüşünün alınmasından sonra..." ibaresinde hukuka uyarlık görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin anılan ibaresinin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINAKarar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:HUKUKİ SÜREÇ :5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun 75. maddesine dayanılarak yürürlüğe konulan 14/03/2024 tarih ve 32489 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan Esnaf ve Sanatkârlarca Üretilen Mal ve Hizmetlerin Fiyat Tarifeleri Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile asıl Yönetmeliğin 5. maddesinin ikinci fıkrasının üçüncü cümlesinde; "Ancak, simit ile 4/1/2012 tarihli ve 28163 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliğinin (Tebliğ No: 2012/2) 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde tanımı yapılan ekmeğin fiyatına ilişkin tarifeler, sırasıyla, ilgili belediye, Ticaret İl Müdürlüğü, İl Tarım ve Orman Müdürlüğü, ticaret ve sanayi odası veya ticaret odası ile ilgili odanın temsilcilerinden oluşan komisyonun değerlendirmesinin, ilgili federasyon ve Ticaret Bakanlığının olumlu görüşünün alınmasından sonra Birlik tarafından onaylanır." şeklinde değişiklik yapılması üzerine bakılan dava açılmıştır.İNCELEME VE GEREKÇE:USUL YÖNÜNDEN:Usule ilişkin itiraz yerinde görülmemiştir.ESAS YÖNÜNDEN:İlgili Mevzuat:Anayasa'nın "Cumhuriyetin Nitelikleri" başlıklı 2. maddesinde; Türkiye Cumhuriyeti'nin, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devleti olduğu belirtilmiştir. Anayasa'nın "Devletin temel amaç ve görevleri" başlıklı 5. maddesinde; "Devletin temel amaç ve görevleri, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır." hükmüne; "Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları" başlıklı 135. maddesinde; "Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir. (...) (Değişik fıkra: 23/7/1995-4121/13 md.) Bu meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir." hükmü, "Piyasaların denetimi ve dış ticaretin düzenlenmesi" başlıklı 167. maddesinde; "Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alır; piyasalarda fiili veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleşmeyi önler." hükmü, "Tüketicilerin korunması" başlıklı 172. maddesinde; "Devlet, tüketicileri koruyucu ve aydınlatıcı tedbirler alır, tüketicilerin kendilerini koruyucu girişimlerini teşvik eder." hükmü, "Esnaf ve sanatkarların korunması" başlıklı 173. maddesinde; "Devlet, esnaf ve sanatkarı koruyucu ve destekleyici tedbirleri alır." hükmü yer almaktadır.1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 453. maddesinde; "a) Esnaf ve sanatkârlara ilişkin politikaların belirlenmesi amacıyla gerekli çalışmaları yapmak, b) Esnaf ve sanatkârlara ilişkin politikaların belirlenmesi, istatistikler ve analizler üretilmesi ve paylaşılması, değerlendirmeler yapılması ve raporlar hazırlanması amacıyla bu işletmelere ait yatırım, üretim, pazarlama, teşvik, mali durum, Ar-Ge, istihdam, enerji ve benzeri ekonomik faaliyet bilgi ve verileri ile esnaf ve sanatkâr meslek kuruluşlarına ait bilgileri, belirleyeceği usul ve esaslar kapsamında almak suretiyle bilgi sistemi oluşturmak ve bu sistemce üretilen istatistikî bilgileri derlemek ve yayımlamak, c) Esnaf ve sanatkârların sorunlarını tespit etmek, çözüm önerileri geliştirmek ve ilgili kurumlar nezdinde girişimde bulunmak, rekabet güçlerinin artırılması, araştırma, geliştirme ve yenilikçilik yeteneklerinin geliştirilmesi, pazarlama, hammadde ve tezgâh temini amaçlarıyla teşvik ve destekler vermek ve bu konulara yönelik düzenlemeler yapmak, ç) Perakende ticarete ilişkin mevzuat çerçevesinde esnaf ve sanatkâr işletmelerinin ticari faaliyetine yönelik çalışmalar ve düzenlemeler yapmak ve gerekli tedbirleri almak, d) İç ve dış pazar imkânlarını araştırmak, kredi ve finansman ihtiyaçlarının karşılanmasına yönelik çalışmalar ve bu konularda düzenlemeler yapmak, e) Esnaf ve sanatkârlar ile istihdam ettikleri personele yönelik eğitim faaliyetlerini desteklemek, f) Esnaf ve sanatkâr meslek kuruluşlarının kuruluş, işleyiş ve siciline ilişkin işleri yürütmek" Esnaf, Sanatkârlar ve Kooperatifçilik Genel Müdürlüğü'nün görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun "Fiyat tarifelerinin tespit şekli" başlıklı 62. maddesinin dava konusu işlemin yürürlüğe girdiği tarihteki halinde; "Bu Kanuna tabi esnaf ve sanatkârlarca üretilen mal ve hizmetlerin fiyat tarifeleri, bağlı bulundukları odalarca hazırlanır ve odanın mensubu olduğu birlik yönetim kurulu tarafından fiyat tarifesinin sunulmasından sonra otuz gün içinde onaylanır veya reddedilir. Onaylanan fiyat tarifesi belediye, mülki amirlik ve ilgili odaya yedi gün içerisinde bildirilir ve bu andan itibaren yürürlüğe girer. Fiyat tarifeleri, uygulanacak azami hadleri gösterir. Belediyeler veya o yerin en büyük mülki amiri tespit edilen bu tarifeleri uygun bulmadıkları takdirde esnaf teşekkülü ile anlaşmaya varamazlarsa onbeş gün içinde o yerin mülki amirinin ya da görevlendireceği yardımcısının başkanlığında, ticaret ve sanayi veya ticaret odasından bir temsilci ile esnaf ve sanatkârlar odaları birliği temsilcisinden teşekkül edecek bir komisyonda görüşülüp karar verilmesini isteyebilirler. Komisyon kararları salt çoğunlukla alınır. Komisyon, tarifeleri uygun bulmadığı takdirde tarife yürürlükten kalkar. Komisyon kararına karşı, ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren on gün içinde ticari davaları görmeye yetkili mahkeme nezdinde itirazda bulunabilirler. Bu mahkemenin kararı kesindir." hükmü,Anılan maddenin güncel halinde ise; "Bu Kanuna tabi esnaf ve sanatkârlarca üretilen mal ve hizmetlerin fiyat tarifeleri, bağlı bulundukları odalarca hazırlanır ve odanın mensubu olduğu birlik yönetim kurulu tarafından fiyat tarifesinin sunulmasından sonra otuz gün içinde onaylanır veya reddedilir. Bakanlığın görüşüne tabi fiyat tarifelerinde otuz günlük süre Bakanlığa görüş talebinin iletildiği gün durur ve görüşün birliğe iletildiği günden itibaren devam eder. Onaylanan fiyat tarifesi mülki idare amirliği, belediye ve ilgili odaya yedi gün içerisinde bildirilir ve itiraz edilmezse on beş gün sonra yürürlüğe girer. Fiyat tarifeleri, uygulanacak azami hadleri gösterir.(Değişik ikinci fıkra:24/12/2025-7571/28 md.) Belediyeler veya o yerin en büyük mülki idare amiri tarafından itiraz edilen ya da Bakanlığın görüşüne tabi olan fiyat tarifelerinde Bakanlığın olumsuz görüş verdiği fiyat tarifeleri on beş gün içerisinde uzlaşma komisyonunca değerlendirilerek nihai karar verilir.(Değişik üçüncü fıkra:24/12/2025-7571/28 md.) Uzlaşma komisyonu o yerin mülki idare amirinin ya da görevlendireceği yardımcısının başkanlığında, ticaret il müdürlüğü, defterdarlık, belediye, ticaret ve sanayi veya ticaret odası ile esnaf ve sanatkârlar odaları birliği temsilcilerinden oluşur. Komisyon kararları salt çoğunlukla alınır. Komisyon değerlendirmesini mevcut maliyetler ve ortalama kar marjları ile Orta Vadeli Programda yer alan enflasyon hedeflerini de dikkate alarak yapar. Talep edilen tarife, komisyonun nihai kararından sonra yürürlüğe girer.(Ek fıkra:24/12/2025-7571/28 md.) Bakanlığın görüşüne tabi olacak fiyat tarifeleri ile komisyonun değerlendirme sürecine ilişkin usul ve esaslar Bakanlık tarafından yönetmelikle belirlenir.Komisyon kararına karşı, ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren on gün içinde ticari davaları görmeye yetkili mahkeme nezdinde itirazda bulunabilirler. Bu mahkemenin kararı kesindir." hükmü yer almaktadır.Aynı Kanun'un 75. maddesinde; Kanun'un 62 nci maddesindeki, fiyat tarifelerinin düzenleme usul ve esaslarının tayin ve tespitinin Konfederasyon tarafından, üç ay içerisinde çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği, Konfederasyon tarafından hazırlanması öngörülen yönetmeliklerin Bakanlık onayı ile yürürlüğe konulacağı belirtilmiştir.Esnaf ve Sanatkârlarca Üretilen Mal ve Hizmetlerin Fiyat Tarifeleri Hakkında Yönetmeliğin işlem tarihindeki 6. maddesinde; "(1) Belediyeler veya o yerin en büyük mülki idare amiri, onaylanarak yürürlüğe giren tarifeleri uygun bulmadıkları takdirde, ilgili oda veya birlikle anlaşma sağlayamazlarsa, tarifenin kendilerine tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde 7 nci maddede belirtilen komisyona itiraz edebilirler. İtiraz, onaylanan tarifelerin uygulanmasını durdurmaz.(2) Komisyon, itirazları başvuru tarihinden itibaren en geç beş gün içinde karara bağlar.(3) Komisyon, tarifeleri uygun bulmadığı takdirde, kararın birliğe tebliğ tarihinden itibaren tarife yürürlükten kalkar.(4) Komisyon tarafından alınan kararlar, karar tarihinden itibaren üç gün içinde taraflara yazılı olarak tebliğ edilir.(5) Komisyona yapılan itirazlarda komisyona ilgili oda yetkilisi de davet edilerek, tarife hakkında görüşü alınır. Ancak, oda yetkilisinin oy kullanma hakkı yoktur.(6) Komisyon kararına karşı, kararın kendilerine yazılı tebliğ tarihinden itibaren on gün içinde ilgililer, ticari davaları görmeye yetkili mahkeme nezdinde itirazda bulunabilir. Mahkemenin bu konuda vereceği karar kesindir." hükmü, 7. maddesinde;"(1) Belediyeler veya o yerin en büyük mülki amiri, yürürlüğe giren fiyat tarifelerini uygun bulmadığı takdirde, ilgili oda veya birlikle anlaşmaya varamazlarsa, onbeş gün içinde o yerin mülki amirinin ya da görevlendireceği yardımcısının başkanlığında, ticaret ve sanayi veya ticaret odasından bir temsilci ile esnaf ve sanatkârlar odaları birliği temsilcisinden oluşan bir komisyon kurulur.(2) Komisyon, başkanın yazılı çağrısı üzerine toplanır ve salt çoğunlukla karar alır. Kararlar gerekçeli olarak alınır. Toplantılarda çekimser oy kullanılamaz." hükmü yer almaktadır.4/1/2012 tarihli ve 28163 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliğinin (Tebliğ No: 2012/2) "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "(1) Bu Tebliğin amacı, tüketime sunulan ekmek, ekmek çeşitleri, diğer ekmek çeşitleri ve ekşi hamur ekmeklerinin tekniğine uygun ve hijyenik şekilde üretim, muhafaza, taşıma ve pazarlanmasını sağlamak üzere bu ürünlerin özelliklerini belirlemektir." hükmü, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "(1) Bu Tebliğ buğday unundan veya buğday ununa diğer tahıl unları karıştırılarak yapılmış ekmeği, ekmek çeşitlerini, diğer ekmek çeşitleri ile ekşi hamur ekmeklerini kapsar. (2) (Değişik:RG-1/12/2017-30257) Bu Tebliğ kurutulmuş ekmekleri, yufka, bazlama, pide, simit ve benzerlerini kapsamaz." hükmü yer almış, "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlıklı 4. maddesinde; ekmeğin, buğday ununa; su, tuz, maya (Saccharomyces cerevisiae) gerektiğinde şeker, enzimler, enzim kaynağı olarak malt unu, vital gluten ve izin verilen katkı maddeleri ilave edilip bu karışımın tekniğine uygun olarak yoğrulması, şekillendirilmesi, fermentasyona bırakılması ve pişirilmesi ile yapılan ürünü, ifade ettiği belirtilmiştir.HUKUKİ DEĞERLENDİRME:Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden; simit ile 4/1/2012 tarihli ve 28163 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliğinin (Tebliğ No: 2012/2) 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde tanımı yapılan ekmek için odaların hazırladığı tarifenin Birliğe sunulacağı, Birlik yönetim kurulunun, fiyat tarifesinin birliğe sunulmasından itibaren otuz gün içinde, gerektiğinde bu konuda oluşturulacak komisyon veya uzman kişi ve kuruluşların görüşlerini de alabileceği, bu tarifelerin mutlaka ilgili belediye, Ticaret İl Müdürlüğü, İl Tarım ve Orman Müdürlüğü, ticaret ve sanayi odası veya ticaret odası ile ilgili odanın temsilcilerinden oluşan komisyonca değerlendirileceği ve bu değerlendirmenin ilgili federasyon ve Ticaret Bakanlığının olumlu görüşünün alınmasından sonra Birlik tarafından onaylanacağı anlaşılmaktadır.Bakanlık tarafından, talep edilen tarifeye olumsuz görüş bildirilmesi durumunda Birliğin, yeni tarife talebini gerekçeleri ile birlikte komisyon toplanmaksızın tekrar Bakanlığın görüşüne sunup görüşün alınmasından sonra onaylayacağı da ayrıca kural altına alınmıştır.Dava sürerken 07/01/2026 tarih ve 33130 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği sonrası Yönetmeliğin 5. maddesinin ilgili fiyat tarifelerinin belirlenmesi süreci aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmiştir:"(5) Ancak, simit ile 4/1/2012 tarihli ve 28163 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği (Tebliğ No: 2012/2)’nin 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde tanımı yapılan ekmeğin fiyatına ilişkin tarifeler Türkiye Fırıncılar Federasyonu ve Bakanlığın olumlu görüşlerinin alınmasından sonra birlik tarafından onaylanır. Bakanlığın olumlu görüş verdiği tarifeler için uzlaşma komisyonuna itirazda bulunulamaz. Bakanlığın olumlu görüş verdiği tarifeler birliğin, mülki amirliğe, belediyeye ve ilgili odaya tebliğinden itibaren yürürlüğe girer. Ancak, talep edilen tarifeye Bakanlığın görüşünün olumsuz olması durumunda tarife talebi Bakanlık tarafından doğrudan uzlaşma komisyonunda görüşülmek üzere o yerin mülki amirliğine gönderilir. Bakanlığın görüşüne tabi tarife talepleri, Türkiye Fırıncılar Federasyonu görüşü ile maliyet unsurları ve gerekçesiyle birlikte Bakanlığa sunulur."Davaya konu hükmün "(...)sırasıyla, ilgili belediye, Ticaret İl Müdürlüğü, İl Tarım ve Orman Müdürlüğü, ticaret ve sanayi odası veya ticaret odası ile ilgili odanın temsilcilerinden oluşan komisyonun değerlendirmesinin,(...)" kısmı yönünden incelenmesi:07/01/2026 tarih ve 33130 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği sonrası, mecburi tutulan ilgili belediye, Ticaret İl Müdürlüğü, İl Tarım ve Orman Müdürlüğü, ticaret ve sanayi odası veya ticaret odası ile ilgili odanın temsilcilerinden oluşan komisyon değerlendirmesi söz konusu düzenlemeden çıkarılmıştır.Bu durumda belirtilen kısım yönünden karar verilmesine olanak bulunmamaktadır.Dava konusu hükmün diğer kısımları yönünden incelenmesi:07/01/2026 tarih ve 33130 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği sonrası, fiyat tarifelerinin Birliğe sunularak ilgili Federasyon olan Türkiye Fırıncılar Federasyonu ve Bakanlığın olumlu görüşlerinin alınmasından sonra Birlik tarafından onaylanacağı belirtildiğinden, davacının Federasyon ve Bakanlığın sürece "olumlu görüş" vermek suretiyle dahil olması yönünden ileri sürdüğü iddiaların geçerliliğini koruduğu anlaşılmış olup, işin esasının incelenmesine geçilmiştir.5362 sayılı Kanun'un 75. maddesinde; Kanun'un 62. maddesindeki, fiyat tarifelerinin düzenleme usul ve esaslarının tayin ve tespitinin Konfederasyon tarafından, üç ay içerisinde çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği, Konfederasyon tarafından hazırlanması öngörülen yönetmeliklerin Bakanlık onayı ile yürürlüğe konulacağı belirtildiğinden davalıların davaya konu Yönetmelik değişikliğini yapmak konusunda yetkili bulunduğu sonucuna varılmıştır.Meslek kuruluşlarının özerkliği, merkezi idareden bağımsız olarak karar ve yürütme organlarını seçebilme, ilgili mesleki faaliyetlerle sınırlı olmak üzere üyelerini ve örgütlerini bağlayıcı karar alma ve uygulama, meslek mensuplarının uyacağı ilke ve kuralları belirleme ve üyeleri hakkında disiplin tedbirleri uygulama hak ve yetkisini içermektedir. Kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarına üye meslek mensuplarınca sunulan hizmetin bedeline ilişkin tarifelerin belirlenmesi, meslek kuruluşlarının özerkliğinin gereğidir. Ancak bu durum, bu tarifelerin belirlenmesinin tamamen meslek kuruluşlarının inisiyatifine bırakılacağı ve merkezî idarenin hiçbir şekilde bu tarifelere müdahalede bulunamayacağı anlamına gelmez. Ücret tarifelerinin belirlenmesi, sadece meslek mensuplarının menfaatini ilgilendiren bir durum olmayıp, bunlardan hizmet satın alarak ücret ödeyen kişilerin de menfaatini etkilemektedir (AYM, E:2011/150, K:2013/30, 14/02/2013).Toplumun huzur ve refahını sağlamayı güvencelere bağlayan, kişiyle toplum arasındaki dengeyi kuran, toplumsal dengeyi ve kamu düzenini özenle gözeten, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdürmeyi amaç edinen sosyal devletin temel özellikleri, Anayasa'nın 5. maddesiyle vurgulanmıştır. Buna göre, devletin temel amaç ve görevleri, kişilerin ve toplumun refah huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır. Anılan maddenin gerekçesinde belirtildiği gibi, devlet, ferdin hayat mücadelesini kolaylaştıracak, ferdin insan haysiyetine uygun bir ortam içerisinde yaşamasını gerçekleştirecektir. Bu, sosyal devletin gereğidir.Türkiye'nin ekmek tüketiminde dünya sıralamasında üst sıralarda olduğu bilinmektedir. Bu durum, gelir düzeyi ne olursa olsun, ekmeğin, bireyler için vazgeçilmez bir gıda maddesi olduğunu göstermektedir. Bu sebeple, kişilerin meslek kuruluşlarının tek taraflı fiyatlandırma politikasıyla karşı karşıya bırakılması, Anayasa'nın 5. maddesiyle devlete yüklenen ödevle bağdaşmayacaktır. Ekmeğin ve çoğu zaman alternatifi olarak tüketilebilen simitin fiyatına ilişkin hazırlanan tarifelerin onaylanmasından önce devletin, sosyal devlet ilkesi ve tüketicilerin korunmasına yönelik tedbirleri alma görevi gereği Yönetmelikte belirtilen idari mercilerin olumlu görüşünün alınmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Öte yandan, 5362 sayılı Kanun'un 62. maddesinde hem davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan hükümlerinde hem de 7571 sayılı Kanunla yapılan değişikliklerden sonra yürürlükte bulunan halinde nihai kararın Bakanlığın görüşüne bırakılmadığı görülmektedir. Diğer bir anlatımla, davalı Bakanlık, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının karar verme mercilerinin yerine geçerek bir karar vermemektedir. Birden fazla idari aktörün fiyat tarifesinin belirlenmesi sürecine katılımı söz konusu olmaktadır.Ayrıca, yine 7571 sayılı Kanunla 5326 sayılı Kanun'un 62. maddesine eklenen dördüncü fıkrada Bakanlığın görüşüne tabi olacak fiyat tarifeleri ile komisyonun değerlendirme sürecine ilişkin usul ve esasların Bakanlık tarafından yönetmelikle belirleneceği belirtilerek Bakanlığın yetkisi daha açık bir şekilde hükme bağlanmıştır.Bu itibarla, belirtilen kısımlar yönünden davanın reddine karar verilmesi gerekmiştir.KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;1. İptali istenen hükmün "(...)sırasıyla, ilgili belediye, Ticaret İl Müdürlüğü, İl Tarım ve Orman Müdürlüğü, ticaret ve sanayi odası veya ticaret odası ile ilgili odanın temsilcilerinden oluşan komisyonun değerlendirmesinin,(...)" kısmı yönünden KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,2. İptali istenen hükmün diğer kısımları yönünden DAVANIN REDDİNE,3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin ...-TL'lik kısmının davacı üzerinde bırakılmasına, kalan kısmının davalı idareler tarafından davacıya ödenmesine, davalı TESK tarafından yapılan ...-TL yargılama giderinin...-TL'lik kısmının davacı tarafından anılan kuruma ödenmesine,4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine, ...-TL vekâlet ücretinin davalılardan alınarak davacıya ödenmesine,5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 05/02/2026 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.