eczacının sosyal güvenlik kurumu ek ödeme kesintileri ve sağlık personeli arasındaki eşitsiz oranlara ilişkin iptal ve anayasal denetim talebi danıştayda.

Eczacının Sosyal Güvenlik Kurumu ek ödeme kesintileri ve sağlık personeli arasındaki eşitsiz oranlara ilişkin iptal ve anayasal denetim talebi Danıştayda.

Özet: İzmir Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünde eczacı olarak görev yapan davacı, Sosyal Güvenlik Kurumunun ek ödeme usul ve esaslarında yer alan, belirli izin ve rapor sürelerini aşan durumlar için ek ödeme kesintisi yapılmasını öngören düzenlemelerin, 657 sayılı Kanundaki özlük haklarına dokunulmazlık ilkesine, eşitliğe ve kamu düzenine aykırı olduğunu savunmaktadır. Ayrıca, eczacılara ödenen ek ödeme oranının uzman tabip, tabip ve diş tabipleri oranlarından daha düşük belirlenmesinin haksız bir ayrımcılık yarattığını iddia ederek, söz konusu düzenlemelerin iptalini ve ek ödeme oranlarını belirleyen kanun hükmünün Anayasa Mahkemesine sevk edilmesini talep etmektedir.

Danıştay 12. Daire Başkanlığı 2024/1522 E. , 2025/5751 K.

"İçtihat Metni"

T.C.

D A N I Ş T A Y

ONİKİNCİ DAİRE

Esas No : 2024/1522

Karar No : 2025/5751

DAVACI : ...

VEKİLİ : Av. ...

DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı

VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ...

2- ... Bakanlığı

VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ...

3- ... Başkanlığı

VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ...

DAVANIN KONUSU : İzmir Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünde eczacı olarak görev yapan davacı tarafından; Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararıyla hazırlanarak, ... tarih ve ... sayılı Bakan oluru ile yürürlüğe konulan Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın 6. maddesinin birinci fıkrasının (b) ve (c) bentlerinin iptali ile 05/04/2023 tarih ve 32154 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 30/03/2023 tarih ve 7447 sayılı Kanun'un 17. maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Ek 39. maddedeki "5502 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin sekizinci fıkrasında yer alan “%700” ibareleri; uzman tabip ve uzman diş tabipleri için “%1.010”, tabip ve diş tabipleri için “%855” olarak uygulanır." ibarelerinin, Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülerek somut norm denetimi için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : 5502 sayılı Kanun’un 28. maddesi kapsamında eczacı olarak görev yaptığını, devlet memuru olduğu için 1 yılda 30 gün izin hakkı olduğu halde, ''...yılda toplam 12 günü geçemeyen izin süreleri, yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri, hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor süreleri, yılda en fazla iki defa görevlendirme suretiyle kendi alanı ile ilgili yurt içi kongre, konferans, seminer ve sempozyum gibi etkinliklere katılan personelin bir yılda toplam 10 günü geçmeyen süreleri, görevi sırasında veya görevinden dolayı sağlık bakanlığınca ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanan, kazaya, yaralanmaya veya saldırıya uğrayanların bu durumlarını sağlık raporuyla belgelendirmesi halinde kullandıkları hastalık izin süreleri, çalışılmış gün olarak kabul edilir ve hiçbir şekilde ek ödeme kesintisi yapılmaz..'' düzenlemesi ile izin ve rapor hakkının eşitlik ilkesine aykırı olarak ve kamu düzenine ilişkin olmaksızın kısıtlanması anlamına geleceği; 5502 sayılı Kanun’un 28. maddesinde ek ödeme yapılması için belirlenen kriterler arasında fiilen görev yapılan sürelerle orantılı olarak ödeme yapılacağına ilişkin bir kritere yer verilmemesi ve 657 sayılı Kanun’un hastalık izinlerini düzenleyen 105. maddesinde yer alan, izinler ve hastalıklar sırasında çalışanların özlük haklarına dokunulamayacağı yolundaki hükme rağmen yılda 12 günü geçen izin sürelerinde ek ödemenin yapılmayacağı yönündeki 6. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan düzenlemenin hukuka uygun olmadığı gibi eşitlik ve kamu düzeni ilkelerine de aykırı olduğundan iptalinin gerektiği; uzman tabip ve tabip ile uzman diş hekimi ve diş hekimi aynı statüde olduğu ve aynı işi yaptığı halde ek ödeme oranlarının onlardan düşük olduğu, ek ödemelerinin öncelikle uzman tabip ve uzman diş tabipleri ile aynı oranda %1.010 olması ya da en azından tabip ve diş tabipleri ile aynı oranda %855 olarak uygulanması gerekirken, eczacılar için diğer sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfları oranında ek ödeme oranı belirlendiği ve bu farklılığın haklı bir gerekçesinin de olmadığı, 5502 sayılı Kanun imkan vermesine rağmen, eczacılar için bir iyileştirme yapılmadığı, Sosyal Güvenlik Kurumu poliklinik hizmeti veya eczane eczacılığı hizmeti verilen bir kurum olmadığından, diş hekimleri ve hekimlerin de herhangi bir muayene, tıbbi müdahale, operasyon ve benzeri bir çalışma alanı bulunmadığı, dolayısıyla eczacı, diş tabibi, tabip ve uzman tabibin aynı işi yaptığı; düzenli idare ilkesi gereğince idarenin objektif düzenlemeler yapması ve istikrarlı uygulamalarda bulunmasının gerektiği, idarenin yetki sahibi olduğu alanlarda yapacağı düzenlemelerde, haklı bir neden olmadan yerleşik uygulamalarından ayrılmasının ise düzenli idare ilkesine ve eşitlik ilkesine aykırı olacağı; Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esaslarının 6. maddesinin birinci fıkrasının (b) ve (c) iptalini ile dayanağı olan 7447 sayılı Kanun’un 17. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Ek 39. maddede yer alan; “5502 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin sekizinci fıkrasında yer alan “%700” ibareleri; uzman tabip ve uzman diş tabipleri için “%1.010”, tabip ve diş tabipleri için “%855” olarak uygulanır.” düzenlemenin Anayasa'ya aykırı olduğu ve iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI :

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Savunması: Usul yönünden; Hazine ve Maliye Bakanlığının da hasım mevkiine alınması gerektiği; esas yönünden, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumuna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun’un 28. maddesinde, Sosyal Güvenlik Kurumu personelinin statüsü, ücret ve mali haklarının düzenlendiği, anılan maddenin sekizinci fıkrasında ise, Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan; tabip, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personelin ek ödeme tutarlarının belirlendiği, ancak; 05/04/2023 tarih ve 32154 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7447 sayılı Kanun’un 17. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye Ek Madde 39’un eklendiği, ilgili ek maddenin 7. fıkrasında yer alan hüküm ile de Sosyal Güvenlik Kurumunda çalışan tabip ve diş tabiplerinin ek ödeme oranlarında yeniden kanuni düzenleme yapıldığı, böylece personele yapılacak ek ödemenin usul ve esaslarının söz konusu düzenlemeyle uyumlu hale getirilmesi gerektiğinden, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esaslar çalışmasının başlatıldığı, devam eden süreçte Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşleri aynen uygulanarak yeniden düzenlenen ve ... tarih ve ... sayılı Yönetim Kurulu Kararı ile onaylanan Usul ve Esasların yeniden Bakanlığa gönderildiği ve ... tarih ve ... sayılı yazısı ile uygun görüş verildiği, Personel Daire Başkanlığının 24/10/2023 tarihli yazısı ile de duyurulduğu, tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

Hazine ve Maliye Bakanlığının Savunması: Usul yönünden; uygun görüş alınması nedeniyle hasım mevkiine alınmış ise de hukuki, ekonomik ve teşkilat yapısı itibarıyla davanın tarafı olmadığı ve hasım mevkiinden çıkarılması gerektiği, esas yönünden; 05/04/2023 tarih ve 32154 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7447 sayılı Kanun’un 17. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye Ek 39. madde eklenmek suretiyle Sosyal Güvenlik Kurumu, Adli Tıp Kurumu gibi idareler ile kurum tabipliklerinde çalışmakta olan tabip personelin de ücretlerinde taban ödemeye benzer tutarda iyileştirme yapıldığı ve anılan maddenin sekizinci fıkrasındaki hüküm gereğince Sosyal Güvenlik Kurumunda görev yapan uzman tabip, uzman diş tabibi ile tabip, diş tabiplerinin ek ödeme tavan oranlarının arttırılmasına rağmen, eczacı personel yönünden değişiklik yapılmadığı, kanun koyucu tarafından, eczacıların tavan ek ödeme oranlarında artış öngörülmemesine rağmen Kanun’un verdiği yetki ile hizmet gerekleri ve ek ödeme tavanları içinde kalmak üzere, Kurumda istihdam edilen yönetici olmayan eczacı personel için %75 oranında, yönetici olarak görev yapan eczacı personelin ek ödemelerinde ise %150’ye varan oranlarda artış yapıldığı; aynı hizmet sınıfında yer alan personelin aynı mali haklara sahip olmasının, sağlık hizmetleri sınıfında yer alan tüm personelin mali haklarının benzer olması gibi bir sonuç ortaya çıkaracağı, söz konusu durumun kamu personel sistemine tamamen aykırı olacağı, nitekim kamu personel ücret sistematiğinde kadro unvanı ve derecesi, eğitim durumu, performans gibi kriterler kullanılarak farklı unvana ve eğitim seviyesine sahip personele yapılan ödemeler arasında Kanun’da öngörülen sınırlar içerisinde farklılaştırma yapılmasının eşitlik ilkesine aykırılık oluşturmadığı; eczacı personele benzer ek ödemelerin yapıldığı Sağlık Bakanlığı ile üniversite hastanelerinde uygulanan ek ödeme sistemlerinde de, benzer şekilde farklı belirlemeler yapıldığı, bu kapsamda Kanun’un belirlemiş olduğu üst sınır ve aralarında personelin kadro unvanı ve derecesinin de yer aldığı kriterler ile kamu yararı ve hizmet gerekleri de gözetilerek, 5502 sayılı Kanun’un 28. maddesinin sekizinci fıkrası uyarınca ödenecek ek ödeme oranlarının tespitinde Anayasa'nın eşitlik ilkesine hukuka aykırılık bulunmadığı; 5502 sayılı Kanun’un 28. maddesinde, ek ödemelerin hesaplanmasında dikkate alınacak kriterler arasında yer alan, kullanılan izin ve istirahat raporları gibi ibareler ile Sosyal Güvenlik Kurumuna, personele yapılacak ek ödemeleri fiili çalışmayla ilişkilendirmesine dair açık yetki verildiği, önceki Usul ve Esaslar’a ilişkin yargı kararı gereğince, ek ödemenin personele fiilen görev yaptığı sürece verilebileceği hüküm altına alınarak, sağlık izinlerinin iptal kararı ile uyumlu olarak ayrıca düzenlendiği, Usul ve Esaslar’da düzenlenen fiili çalışma şartı, personelin temel maaşının yanında çeşitli kriterlere göre faydalanacağı performansa dayalı ek ödemeye ilişkin olup, ek ödemenin belirlenmesinde fiili çalışma şartının aranacağının, 5502 sayılı Kanun’un 28. maddesinde de açıkça yer aldığı; Sağlık Bakanlığı ve üniversite hastanelerinin ek ödeme düzenlemelerinde de fiili çalışma şartına ilişkin benzer düzenlemelerin bulunduğu belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

Sosyal Güvenlik Başkanlığının Savunması: Usul yönünden; davanın süresinde açılıp açılmadığının resen tetkik edilmesi gerektiği, esas yönünden; dava konusu düzenlemenin hazırlanması sürecinde Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından Hazine ve Maliye Bakanlığına gönderilen ilk taslakta ek ödeme oranları Kanun’da yer alan düzenleme ile aynı oranda belirlenmiş ise de, Bakanlıkça uygun mütalaa edilmediğinin bildirildiği, ikinci taslağın da aynı şekilde uygun görülmemesi ve Hazine ve Maliye Bakanlığınca gönderilen cevabi yazıda, “Usul ve Esaslar ekinde yer alan cetvellerin yazımız ekinde yer aldığı şekliyle düzenlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir” denilmesi üzerine, bu görüşlerin aynen uygulandığı, Usul ve Esasların, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı makam onayını takiben duyurulduğu; Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği ve Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik'te de benzer şekilde fiili çalışmaya bağlı ödemelerin olduğu ve bu düzenlemelerin esas alındığı belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ : Anayasa'nın 128. maddesinde kamu görevlilerinin hakları, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesinin kurala bağlandığı; Anayasa Mahkemesinin 13/09/2023 tarih ve E:2022/102, K:2023/154 sayılı kararında da belirtildiği üzere, memurların mali ve sosyal haklarının miktarının/oranının (aynı şekilde bu haklarda yapılacak kısıtlamaların/kesintilerin) kanunla düzenlenmesinin Anayasal bir zorunluluk olduğu; 5502 sayılı Kanun'un 28. maddesinde, SGK'da çalışan sağlık personeline yapılacak ek ödemenin "miktarı/oranı" ile ek ödemeden "hangi hallerde kesinti yapılacağının" kanunla düzenlenmediği ve bu hususların Bakan tarafından belirlenecek usul ve esaslara bırakıldığı; bu durumun Anayasa'nın 128. maddesindeki "kanunilik" koşuluna ve Anayasa Mahkemesinin söz konusu kararının gerekçesine aykırı olduğundan bahisle, söz konusu düzenlemede yer alan "Bakan tarafından belirlenir" ibaresinin iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği; Anayasa Mahkemesine başvurulmaması halinde, işin esasına ilişkin olarak, Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın 6. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi yönünden; 5502 sayılı Kanun'un 28. maddesi kapsamında yapılan ek ödemenin, "personelin fiilen çalışması" koşuluna bağlanması hususunda idarenin takdir yetkisinin bulunduğu; Usul ve Esaslar'ın 6/1-c maddesindeki dava konusu düzenlemede, ek ödemenin kural olarak personelin fiilen çalışması" koşuluna bağlandığı; bununla birlikte, istisnai olarak bazı izin süreleri çalışılmış gün kabul edildiği ve fiilen çalışılmadığı halde bu süreler için ek ödeme yapılmasının öngörüldüğü, söz konusu maddede sayılmayan diğer izin süreleri için ise ek ödeme yapılmayacağının kurala bağlandığı; görüldüğü üzere, idare tarafından bazı izin süreleri çalışılmış gün sayıldığı, bazı izin sürelerinin ise çalışılmış gün sayılmadığı; bu yönüyle dava konusu düzenlemenin getiriliş amacının, "çalışılmış gün sayılmayan diğer izin süreleri" yönünden hukuken haklı, geçerli ve makul bir nedene dayanıp dayanmadığının irdelenmesi gerektiği; Anayasa’nın 50. maddesinde, “…Dinlenmek, çalışanların hakkıdır. Ücretli hafta ve bayram tatili ile ücretli yıllık izin hakları ve şartları kanunla düzenlenir.” kuralının yer aldığı, 657 sayılı Kanun'un 64. maddesinin üçüncü fıkrasında da, “yıllık izinde geçirilen süreler fiilen çalışılmış sayılır.” hükmüne yer verildiği; buna göre, 5502 sayılı Kanun kapsamında yapılan ek ödemenin, personelin yaptıkları asli görevlerinin karşılığında ödenen temel bir maaş unsuru haline dönüştüğü dikkate alındığında, "aksine bir yasal düzenleme olmadıkça", yıllık izin döneminde de ödenmesi gerektiği; kaldı ki, Usul ve Esaslar'ın 6/1-c maddesiyle, "7 günlük hastalık izin süresi" ile "hakem hastane tarafından onaylanan hastalık rapor süreleri" çalışılmış gün olarak kabul edildiği halde, Anayasal bir hak olan yıllık izin sürelerinin çalışılmış gün olarak sayılmamasının, haklı, makul ve hukuken kabul edilebilir bir yönünün bulunmadığı; nitekim, yıllık izin hakkının, diğer izin haklarına (hastalık izni ve süt izni haklarına) göre en temel hak olduğu; ek ödeme için bazı izinler çalışılmış gün olarak sayılacaksa, tüm izinlerden önce, ilk olarak yıllık izin sürelerinin çalışılmış gün olarak kabul edilmesi gerektiği; yıllık izin süresinde, ek ödeme yapılmaması nedeniyle maaşlarda önemli ölçüde azalma meydana geleceğinden personelin Anayasal bir hak olan yıllık iznini kullanmaktan vazgeçebileceği; diğer taraftan, 7 günlük hastalık izin süresi çalışılmış gün kabul edildiği halde, "yıllık izin ile zorunluluk durumunda ve mazerete dayalı verilen 7 gün evlilik, 7 gün ölüm, 10 gün babalık izin sürelerinin" çalışılmış gün sayılmamasının, haklı ve hukuken kabul edilebilir bir yönünün bulunmadığı; ayrıca, Usul ve Esaslar'da, “hakem hastane tarafından onaylanan sağlık kurulu raporu sürelerinin” çalışılmış gün kabul edildiği, 657 sayılı Kanun’un 152. maddesinde, “sağlık kurulu raporu üzerine verilen hastalık izinleri” için kesinti yapılmayacağının düzenlendiği; Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan “Devlet Memurlarına Verilecek Hastalık Raporları ile Hastalık ve Refakat İznine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”in 7. maddesinin yedinci fıkrasında, hastalık raporlarının fenne aykırı olduğu konusunda tereddüt bulunması hâlinde, memurun hakem hastaneye sevk edilmesinin kurala bağlandığı dikkate alındığında, fenne aykırı olduğu konusunda tereddüt olup olmadığına bakılmaksızın, ek ödeme yönünden tüm sağlık kurulu raporlarının hakem hastaneden onaylanmasının zorunlu hale getirilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı; dolayısıyla, Usul ve Esaslar'ın 6/1-c maddesindeki "yılda toplam 12 günü geçmeyen yıllık izin süreleri" ve ''hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor süreleri’’ ibareleri ile "mazeret iznine" yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptaline, diğer ibareler yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği; Usul ve Esaslar'ın 6. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi yönünden; 5502 sayılı Kanun'un 28. maddesinde, eczacı unvanlı personele, en yüksek Devlet memuru aylığının %700'ünü geçmemek üzere ek ödeme yapılabilmesine imkan sağlandığı; 7447 sayılı Kanun'la tabip ve diş tabiplerinin ek ödeme tavan oranları artırıldığı halde, eczacı unvanlı personelin ek ödeme tavan oranlarının arttırılmadığı; buna rağmen, bir önceki Usul ve Esaslar'da eczacılar için öngörülen ek ödeme oranlarının, dava konusu Usul ve Esaslar ile artırıldığı; söz konusu Usul ve Esaslar'ın ekinde yer alan cetvellerin, 5502 sayılı Kanun'da belirtilen tavan ek ödeme oranları ve kriterler gözetilerek, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak idareye tanınan takdir yetkisi çerçevesinde düzenlendiği ve söz konusu düzenlemede açık bir takdir hatasının bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından, bu kısım yönünden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ : Dava; Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararı ile yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın "Ek ödemenin usul ve esasları" başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasının (b) ve (c) bentlerinin iptali ile 05/04/2023 tarih ve 32154 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 30/03/2023 tarih ve 7447 sayılı Kanun'un 17. maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Ek 39. maddedeki "5502 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin sekizinci fıkrasında yer alan “%700” ibareleri; uzman tabip ve uzman diş tabipleri için “%1.010”, tabip ve diş tabipleri için “%855” olarak uygulanır." ibarelerinin, Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istemleriyle dava açılmıştır.

Anayasaya aykırılık iddiası yerinde görülmeyerek işin esası incelenmiştir.

Anayasanın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri belirtilmiştir.

Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik dışında, yönerge, tebliğ, genelge gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler. Ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Düzenleyici işlemler tesis edilirken, üst hukuk normlarına açıklık getirilmesi ve bu normlarca çizilen çerçeve içerisinde detayların belirlenmesi, uygulamadaki belirsizliklerin giderilmesi amaçlanmakla birlikte idarelerin düzenleme yetkisinin üst normla getirilen hükümleri aşacak veya daraltacak bir biçimde kullanılamayacağı hususu da göz önünde tutulmalıdır. Başka bir deyişle düzenleyici işlemlerin bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm içermeleri mümkün değildir.

5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumuna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun'un "Personelin statüsü, ücret ve malî haklar" başlıklı 28. maddesinin son fıkrasında; "(Ek fıkra: 11/10/2011-KHK-666/5 md.) Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan; tabip, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %700’ünü, sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personele ise %225’ini geçmemek üzere ek ödeme yapılabilir. (Ek cümle: 12/7/2013-6495/37 md.) Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan kadrolara asaleten veya vekâleten atanan ve Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde fiilen çalışan doktor, diş hekimi ve eczacılara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %700’ünü geçmemek üzere ek ödeme yapılabilir. Yapılacak ek ödemelerden damga vergisi hariç herhangi bir vergi kesintisi yapılmaz. İş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi kriterler göz önünde bulundurularak yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esaslar, Yönetim Kurulunun teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakan tarafından belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.

Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Ek ödeme, personele fiilen görev yaptığı sürece verilebilir. Resmi tatil günleri, idari ve nöbet izinleri, yılda toplam 12 günü geçmeyen yıllık izin süreleri, yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri, hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor süreleri, yılda en fazla iki defa görevlendirme suretiyle kendi alanı ile ilgili yurt içi kongre, konferans, seminer ve sempozyum gibi etkinliklere katılan personelin bir yılda toplam 10 günü geçmeyen süreleri, görevi sırasında veya görevinden dolayı Sağlık Bakanlığınca ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanan, kazaya, yaralanmaya veya saldırıya uğrayanların bu durumlarını sağlık raporuyla belgelendirmesi halinde kullandıkları hastalık izin süreleri, çalışılmış gün olarak kabul edilir ve hiçbir şekilde ek ödeme kesintisi yapılmaz." kuralına yer verilmiştir.

Dava konusu usul ve esasların hukuki dayanağını oluşturan 5502 sayılı Kanun'un anılan maddesinde, ek ödeme tutarlarının belirlenmesinde iş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi kriterlerin göz önünde bulundurulacağı, yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin usul ve esasların Bakan tarafından belirleneceği hüküm altına alınmak suretiyle belirtilen konuda idareye yetki verilmiştir.

657 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatta Devlet memurlarının faydalanabilecekleri haklar arasında yıllık izin ile mazeret izni sayılmış ve anılan Kanun'un 104. maddesinin (G) bendinde, "Yıllık izin ve mazeret izinleri sırasında fiili çalışmaya bağlı her türlü ödemeler hariç malî haklar ile sosyal yardımlara dokunulmaz." kuralına yer verilmiş ise de ek ödemenin 657 sayılı Kanun kapsamında yer alan mali haklardan olmadığı açıktır.

Davaya konu Usul ve Esasların 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, ek ödemenin, personele fiilen görev yaptığı sürece verilebileceğine işaret edilmiş ve bunun istisnaları belirlenmiş olup; söz konusu düzenleme yapılırken, ek ödemenin usul ve esaslarını belirleme yetkisi bulunan idarece kullanılan takdir yetkisinin, ek ödemenin amacı ve hizmet gerekleri gözetilerek üst hukuk normlarına aykırı olmayacak şekilde kullanıldığı sonucuna ulaşıldığından, bu düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.

5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumuna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun'un 28. maddesinin son fıkrasında, iş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi kriterler göz önünde bulundurularak yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esasların, Yönetim Kurulunun teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakan tarafından belirlenmesinin öngörülmüş olması karşısında, dava konusu Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın 6. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde ek ödemenin amacına ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, duruşma için önceden belirlenen 09/12/2025 tarihinde, davacı ...'nin ve vekili Av. ...'ın gelmediği görülmekle, davalılar Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı vekili Av. ..., Hazine ve Maliye Bakanlığı vekili Av. ..., Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı vekili Av. ...'ın ve Danıştay Savcısı ...'in katılımıyla açık duruşmaya başlanıldı. Duruşmaya katılan davalı idarelerin vekillerine usulüne uygun olarak söz verildikten, Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan ve davalı idareler vekillerine son kez söz verildikten sonra, duruşmaya son verildi.

Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, davalı idarelerin usule ilişkin itirazları ve davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası yerinde bulunmayarak, işin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :

İzmir Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünde eczacı olarak görev yapan davacı tarafından; Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararıyla hazırlanarak, ... tarih ve ... sayılı Bakan oluru ile yürürlüğe konulan Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın 6. maddesinin birinci fıkrasının (b) ve (c) bentlerinin iptali ile 05/04/2023 tarih ve 32154 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 30/03/2023 tarih ve 7447 sayılı Kanun'un 17. maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Ek 39. maddedeki "5502 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin sekizinci fıkrasında yer alan “%700” ibareleri; uzman tabip ve uzman diş tabipleri için “%1.010”, tabip ve diş tabipleri için “%855” olarak uygulanır." ibarelerinin, Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülerek somut norm denetimi için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:

İLGİLİ MEVZUAT:

5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumuna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun'un ''Personelin statüsü, ücret ve malî haklar'' başlıklı 28. maddesinin sekizinci fıkrasında, ''(Ek fıkra: 11/10/2011-KHK-666/5 md.) Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan; tabip, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %700’ünü, sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personele ise %225’ini geçmemek üzere ek ödeme yapılabilir. (Ek cümle: 12/7/2013-6495/37 md.) Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan kadrolara asaleten veya vekâleten atanan ve Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde fiilen çalışan doktor, diş hekimi ve eczacılara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %700’ünü geçmemek üzere ek ödeme yapılabilir. Yapılacak ek ödemelerden damga vergisi hariç herhangi bir vergi kesintisi yapılmaz. İş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi kriterler göz önünde bulundurularak yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esaslar, Yönetim Kurulunun teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakan tarafından belirlenir.'' kuralı yer almıştır.

Anılan düzenlemeye istinaden 11/04/2014 tarih ve 1351 sayılı Bakan onayı ile Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları yürürlüğe konulmuştur.

05/04/2023 tarih ve 32154 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7447 sayılı Kanun’un 17. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen Ek 39. maddenin yedinci fıkrasında, ''5502 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin sekizinci fıkrasında yer alan “%700” ibareleri; uzman tabip ve uzman diş tabipleri için “%1.010”, tabip ve diş tabipleri için “%855” olarak uygulanır.'' kuralına yer verilmiştir.

Söz konusu değişikliğe ilişkin 17. maddenin gerekçesinde ise, "Madde ile özel kanunları uyarınca yapılan çeşitli ödemeler de dikkate alınarak kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen uzman tabip ve tabip kadro veya pozisyonlarında bulunan personel arasında ücret dengesinin sağlanmasına yönelik olarak ilave ödeme yapılmasına ilişkin hususlar düzenlenmektedir.” açıklamalarına yer verilmiştir.

7447 sayılı Kanun'la 5502 sayılı Kanun'da tabip ve diş tabiplerin ek ödeme tavan oranlarında yapılan değişiklik sonrasında, Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararı ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanının 19/10/2023 tarihli onayıyla dava konusu Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları yürürlüğe konulmuş, 11/04/2014 tarih ve 1351 sayılı Bakan onayı ile yürürlüğe konulmuş olan Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları ise yürürlükten kaldırılmıştır.

İşbu davaya konu olan Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın ''Amaç'' başlıklı 1. maddesinde, bu Usul ve Esaslar'ın 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun 28. maddesinin sekizinci fıkrasında sayılan sağlık personeline yapılacak ek ödemenin usul, esaslarını belirlemek amacıyla hazırlandığı; ''Kapsam'' başlıklı 2. maddesinde, bu Usul ve Esaslar'ın, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun 28. maddesinde sayılan sağlık personelini kapsadığı; ''Ek ödemenin oranı'' başlıklı 5. maddesinde, bu Usul ve Esaslar kapsamına giren personele, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) brüt tutarına, ekli Cetvellerde yer alan oranların uygulanması suretiyle hesaplanan tutarda her ay ek ödeme yapılacağı; ''Ek ödemenin usul ve esasları'' başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, ek ödemenin; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na tabi kurumlarda uzman tabip/tabip, uzman diş tabibi/diş tabibi ve eczacı olarak görev yapmakta iken Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde; Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı ve Daire Başkanı kadrolarına atanan personele Ek (1) sayılı Cetvel'de belirlenen oranlarda; Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı ve Daire Başkanı kadrolarına vekaleten atanan personele Ek (2) sayılı Cetvel'de belirlenen oranlarda; Şube Müdürlüğü kadrolarına asaleten atanan personele Ek (3) sayılı Cetvel'de belirlenen oranlarda; Şube Müdürlüğü kadrolarına vekaleten atanan personele Ek (4) sayılı Cetvel'de belirlenen oranlarda yapılacağı; dava konusu (b) bendinde, birinci fıkranın (a) bendi kapsamında yer alanlar hariç olmak üzere; Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan; uzman tabip, tabip, uzman diş tabibi, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personele Ek (5) sayılı Cetvel'de belirlenen oranlar esas alınmak suretiyle ek ödeme yapılacağı; dava konusu (c) bendinde, ek ödemenin personele fiilen görev yaptığı sürece verilebileceği; resmi tatil günleri, idari ve nöbet izinleri, yılda toplam 12 günü geçmeyen yıllık izin süreleri, yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri, hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor süreleri, yılda en fazla iki defa görevlendirme suretiyle kendi alanı ile ilgili yurt içi kongre, konferans, seminer ve sempozyum gibi etkinliklere katılan personelin bir yılda toplam 10 günü geçmeyen süreleri, görevi sırasında veya görevinden dolayı Sağlık Bakanlığınca ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanan, kazaya, yaralanmaya veya saldırıya uğrayanların bu durumlarını sağlık raporuyla belgelendirmesi halinde kullandıkları hastalık izin sürelerinin, çalışılmış gün olarak kabul edileceği ve hiçbir şekilde ek ödeme kesintisi yapılmayacağı; (ç) bendinde, Ek (5) sayılı Cetvelin (B) kısmında ''Ek ödeme oranı'' başlığı altında yer alan ek ödemenin; fatura ve reçete incelemesi, komisyon ve sağlık kurullarında çalışma gibi kriterler esas alınmak suretiyle ödeneceği; (d) bendinde, ilgili personele her ay yapılacak toplam ek ödeme oranının, (c) ve (ç) bentlerine göre belirleneceği, birim amirlerince bu kapsamda her ay yapılacak ek ödeme oranlarının takip eden ayın en geç onuncu günü itibarıyla tahakkuk birimlerine bildirileceği; 8. maddesinde, bu Usul ve Esaslar'ın (6. maddesinin birinci fıkrasının c ve ç bentleri hariç) 01/05/2023 tarihinden geçerli olmak üzere, 6. maddesinin birinci fıkrasının c ve ç bentlerinin yayımı takip eden ay başı itibarıyla Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakan onayı ile yürürlüğe gireceği kurala bağlanmış; Usul ve Esaslar'a ekli 1, 2, 3, 4 ve 5 sayılı cetvellerde ise tabip, uzman tabip, diş tabibi, uzman diş tabibi, eczacı ile diğer sağlık personeline yapılacak ek ödeme oranları belirlenmiştir.

Ayrıca, bir önceki Usul ve Esaslar'a ekli 5 sayılı Cetvelde, "uzman tabip için % (550+100), tabip için % (450+100), diş tabibi ve eczacı için % (400+100)" oranında ek ödeme öngörülmüş iken; dava konusu Usul ve Esaslar'a ekli 5 sayılı Cetvelde ise bu oranlar "uzman tabip ve uzman diş tabibi için % (800+160), tabip için % (600+155), diş tabibi için % (550+155), eczacı için ise % (450+125)"e yükseltilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :

Dava, Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları’nın ''Ek ödemenin usul ve esasları’’ başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi yönünden incelendiğinde;

Anılan Kanun'un 28. maddesine istinaden yürürlüğe konulan Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın 6. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde; ek ödemenin personele fiilin görev yaptığı sürece verilebileceği belirtilmiş; fiilen çalışılmadığı halde, çalışılmış gün olarak kabul edilen ve hiç bir şekilde ek ödeme kesintisi yapılmayacak haller istisnai olarak sayma yoluyla belirlenmiş; çalışılmış gün kabul edilen ve ek ödeme yapılan haller, "resmi tatil günleri, idari ve nöbet izinleri, yılda toplam 12 günü geçmeyen yıllık izin süreleri, yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri”, hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor süreleri, “yılda en fazla iki defa görevlendirme suretiyle kendi alanı ile ilgili yurt içi kongre, konferans, seminer ve sempozyum gibi etkinliklere katılan personelin bir yılda toplam 10 günü geçmeyen süreleri”, “görevi sırasında veya görevinden dolayı Sağlık Bakanlığınca ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanan, kazaya, yaralanmaya veya saldırıya uğrayanların bu durumlarını sağlık raporuyla belgelendirmesi halinde kullandıkları hastalık izin süreleri,” olarak sayılmış; söz konusu bentte sayılan haller dışındaki diğer izin ve sürelerin çalışılmış gün kabul edilmeyeceği ve çalışılmış gün kabul edilmeyen haller için ek ödeme yapılmayacağı düzenlenmiştir.

Bu durumda, 5502 sayılı Kanun'un 28. maddesi uyarınca, Sosyal Güvenlik Kurumu personeline yapılacak ek ödemenin ve bu ödemeye ilişkin usul ve esasların belirlenmesi hususunda idarenin takdir ve düzenleme yetkisinin olduğu; Usul ve Esaslar'ın dava konusu hükümlerinin de, Kanun'da belirtilen kriterler gözetilerek, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak idareye tanınan takdir yetkisi çerçevesinde düzenlendiği ve söz konusu düzenlemede açık bir takdir hatasının bulunmadığı; anılan ödemenin kapsamının belirlenmesi ve çalışılmış gün sayılan hallerin genişletilmesi hususunda idarenin yargı kararıyla da zorlanmasının mümkün bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından, Usul ve Esaslar'ın 6. maddesinin birinci fıkrasının dava konusu (c) bendinde, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.

Dava, Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları’nın 6. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi yönünden incelendiğinde;

5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumuna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun'un 28. maddesinin sekizinci fıkrasında, Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan tabip, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %700’ünü, sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personele ise %225’ini geçmemek üzere ek ödeme yapılabilmesinin; ayrıca Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan kadrolara asaleten veya vekâleten atanan ve Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde fiilen çalışan doktor, diş hekimi ve eczacılara da en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %700’ünü geçmemek üzere ek ödeme yapılabilmesinin kurala bağlandığı; söz konu ek ödemenin ise "iş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi" kriterler esas alınarak belirlenmesinin öngörüldüğü; ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esasları belirleme konusunda, Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulunun teklifi ve Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanına yetki verildiği; dolayısıyla maddede sayılan kriterler dikkate alınmak suretiyle yapılacak ek ödeme tutarlarını belirlemek ve bu konuda gerekli düzenlemeleri yapmak konusunda idareye kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı olmak üzere takdir yetkisi tanındığı anlaşılmaktadır.

Öte yandan, 05/04/2023 tarih ve 32154 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7447 sayılı Kanun’un 17. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen Ek 39. maddenin yedinci fıkrasıyla, kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen uzman tabip ve tabip kadro veya pozisyonlarında bulunan personel arasında ücret dengesinin sağlanması ve bu kapsamda Sosyal Güvenlik Kurumunda görev yapan görev yapan tabip ve diş tabiplerinin ek ödeme oranlarının artırılmasını teminen, 5502 sayılı Kanun'un 28. maddesinin sekizinci fıkrasında yer alan “%700” tavan ek ödeme oranının; uzman tabip ve uzman diş tabipleri için “%1.010”e, tabip ve diş tabipleri için ise “%855”'e yükseltildiği; eczacı ve diğer sağlık personelinin tavan ek ödeme oranlarında ise herhangi bir değişiklik yapılmadığı görülmektedir.

Söz konusu yasal değişiklikten sonra, 5502 sayılı Kanun'un 28. maddesine istinaden ... tarih ve ... sayılı Bakan oluru ile Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın yürürlüğe konulduğu, önceki Usul ve Esaslar'ın ise yürürlükten kaldırıldığı; dava konusu Usul ve Esaslar'a ekli cetvellerde personelin ek ödeme oranlarının belirlendiği; (1), (2), (3) ve (4) sayılı cetvellerde tabip, uzman tabip, diş tabibi, uzman diş tabibi ve eczacı olarak görev yapmakta iken Sosyal Güvenlik Kurumu Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde Genel müdür, genel müdür yardımcısı, daire başkanı ve şube müdürü kadrolarına asaleten veya vekaleten atananlara yapılacak ek ödeme oranlarına; (5) sayılı Cetvel'de ise, Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan tabip, uzman tabip, diş tabibi, uzman diş tabibi, eczacı ile diğer sağlık personeline yapılacak ek ödeme oranlarına yer verildiği, diğer cetvellere göre ek ödeme yapılanlara Ek (5) sayılı Cetvel'e göre, Ek (5) sayılı Cetvel'e göre ek ödeme yapılanlara ise, diğer cetvellere göre ek ödeme yapılmayacağının düzenlendiği; ayrıca, dava konusu cetvellerde tabip, uzman tabip, diş tabibi, uzman diş tabibi ve eczacıların ek ödeme oranlarının (bir önceki Usul ve Esaslar'daki ek ödeme oranlarına göre) yükseltildiği anlaşılmaktadır.

Bu durumda, 5502 sayılı Kanun'un 28. maddesi uyarınca, Sosyal Güvenlik Kurumu personeline yapılacak ek ödemenin ve bu ödemeye ilişkin usul ve esasların belirlenmesi hususunda idarenin takdir ve düzenleme yetkisinin olduğu; anılan Kanun'da ek ödemenin belirlenmesinde esas alınacak kriterler arasında "personelin kadro unvanına" da yer verilerek, unvanlara göre farklı oranlarda ek ödeme verilmesine imkan sağlandığı; 7447 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikle de, tabip, uzman tabip, diş tabibi ve uzman diş tabibinin tavan ek ödeme oranlarının, eczacıların tavan ek ödeme oranından farklılaştırıldığı; Usul ve Esaslar'ın dava konusu hükümlerinin de, 5502 sayılı Kanun'daki ek ödeme kriterleri ve tavan ek ödeme oranları ile 7447 sayılı Kanun'la tabip, uzman tabip, diş tabibi ve uzman diş tabibi için getirilen özel tavan ek ödeme oranları gözetilerek, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak idareye tanınan takdir yetkisi çerçevesinde düzenlendiği ve söz konusu düzenlemede açık bir takdir hatasının bulunmadığı; ayrıca 7447 sayılı Kanun'la özel olarak sadece tabip, uzman tabip, diş tabibi ve uzman diş tabiplerinin tavan ek ödeme oranlarının yükseltildiği, eczacı unvanlı personelin tavan ek ödeme oranlarında değişiklik yapılmadığı halde, dava konusu Usul ve Esaslar ile personelin lehine olacak şekilde eczacıların da ek ödeme oranlarının artırıldığı; eczacı unvanlı personel için öngörülen ek ödeme oranlarının daha fazla artırılması veya yasal tavan ek ödeme oranı (%700) üzerinden yapılması veyahut tabip/diş tabibi ek ödeme oranlarındaki artış nispetinde yükseltilmesi hususunda idarenin yargı kararıyla da zorlanmasının mümkün bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından, Usul ve Esaslar'ın 6. maddesinin birinci fıkrasının dava konusu (b) bendinde, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.

KARAR SONUCU :

Açıklanan nedenlerle;

1. Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararıyla hazırlanarak, ... tarih ve ... sayılı Bakan oluru ile yürürlüğe konulan Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın ''Ek ödemenin usul ve esasları’’ başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendindeki ''yılda toplam 12 günü geçmeyen yıllık izin süreleri’’ ve ''yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri’’ ibarelerinin iptali istemi yönünden oyçokluğuyla, anılan bentteki dava konusu diğer ibarelerin iptali istemi yönünden oybirliğiyle, (b) bendinin iptali istemi yönünden oyçokluğuyla DAVANIN REDDİNE,

2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,

3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için öngörülen ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,

4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,

5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 11/12/2025 tarihinde karar verildi.

(X) KARŞI OY :

Dava; İzmir Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünde eczacı olarak görev yapan davacı tarafından; Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararıyla hazırlanarak, ... tarih ve ... sayılı Bakan oluru ile yürürlüğe konulan Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın 6. maddesinin birinci fıkrasının (b) ve (c) bentlerinin iptali ile 05/04/2023 tarih ve 32154 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 30/03/2023 tarih ve 7447 sayılı Kanun'un 17. maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Ek 39. maddedeki "5502 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin sekizinci fıkrasında yer alan “%700” ibareleri; uzman tabip ve uzman diş tabipleri için “%1.010”, tabip ve diş tabipleri için “%855” olarak uygulanır." ibarelerinin, Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülerek somut norm denetimi için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istemiyle açılmıştır.

Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın dayanağı olan, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumuna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun'un "Personelin statüsü, ücret ve mali haklar" başlıklı 28. maddesinin sekizinci fıkrasında; ''Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan; tabip, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %700’ünü, sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personele ise %225’ini geçmemek üzere ek ödeme yapılabilir. Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan kadrolara asaleten veya vekâleten atanan ve Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde fiilen çalışan doktor, diş hekimi ve eczacılara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %700’ünü geçmemek üzere ek ödeme yapılabilir. Yapılacak ek ödemelerden damga vergisi hariç herhangi bir vergi kesintisi yapılmaz. İş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi kriterler göz önünde bulundurularak yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esaslar, Yönetim Kurulunun teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakan tarafından belirlenir.'' düzenlemesi yer almaktadır.

Anılan düzenlemeyle ek ödeme tutarlarını belirlemek ve bu konuda gerekli düzenlemeleri yapmak konusunda idareye kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı olmak üzere takdir yetkisi tanındığı anlaşılmaktadır.

Dava konusu olan ve iptali istenilen Usul ve Esaslar'ın, "Ek ödemenin usul ve esasları başlıklı 6. maddesinde, ek ödemenin personele fiilen görev yaptığı sürece verilebileceği düzenlenmiştir. Anılan maddenin birinci fıkrasının (c) bendinde Resmi tatil günleri, idari ve nöbet izinleri, yılda toplam 12 günü geçmeyen yıllık izin süreleri; yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri, hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor süreleri, yılda en fazla iki defa görevlendirme suretiyle kendi alanı ile ilgili yurt içi kongre, konferans, seminer ve sempozyum gibi etkinliklere katılan personelin bir yılda toplam 10 günü geçmeyen süreleri, görevi sırasında veya görevinden dolayı Sağlık Bakanlığınca ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanan, kazaya, yaralanmaya veya saldırıya uğrayanların bu durumlarını sağlık raporuyla belgelendirmesi halinde kullandıkları hastalık izin süreleri istisna kapsamında sayılarak, bu sürelerin çalışılmış gün olarak kabul edileceği ve hiç bir şekilde ek ödeme kesintisi yapılamayacağı hükmüne yer verilmiştir.

Yukarıda anılan düzenleme ile yıllık izin sürelerinin yılda toplam 12 gün ile kısa süreli hastalık rapor sürelerinin yılda 7 günü geçmesi durumunda; bir başka ifadeyle, bu süreleri aşan günlerde fiilen görev yapılmadığı gerekçesiyle çalışılmış gün olarak kabul edilmeyeceği ve buna bağlı olarak her ay itibariyle ödeme yapılması öngörülen ek ödemenin yapılmayacağı hususları kurala bağlanmıştır.

Davacı tarafından iptali istenilen düzenlemede yer alan, yılda toplam 12 günü geçen "yıllık izin süresi"nin; yılda 7 günü geçen "kısa süreli hastalık rapor süre"sinin ek ödeme kapsamı dışında tutulması ve bu süreler yönünden ek ödeme yapılmamasına ilişkin sürelerin belirlenmesinde, davalı idarelerce kamu hizmetinin yürütülmesinde hizmetin daha etkin ve verimli bir şekilde yerine getirilmesini teminen bu süreler yönünden haklı, ölçülü ve orantılı objektif kriterlere dayanmadığı gibi, kurum personelinin çalışma barışının sağlanmasına dair hukuken geçerli ve haklı nedenlerin de ortaya konulamadığı anlaşıldığından, davalı idarelere tanınan takdir yetkisinin hukuka uygun şekilde kullanılmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu ve iptali istenen Usul ve Esaslar'ın ''Ek ödemenin usul ve esasları’’ başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan ''yılda toplam 12 günü geçmeyen yıllık izin süreleri’’ ve ''yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri’’ ibarelerinin iptaline karar verilmesi gerektiği görüşüyle, aksi yöndeki çoğunluk kararının bu kısmına katılmıyoruz.

(XX) KARŞI OY :

Anılan düzenlemeye istinaden 11/04/2014 tarih ve 1351 sayılı Bakan onayı ile Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları yürürlüğe konulmuştur.

İşbu davaya konu olan Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın ''Ek ödemenin oranı'' başlıklı 5. maddesinde, bu Usul ve Esaslar kapsamına giren personele, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) brüt tutarına, ekli cetvellerde yer alan oranların uygulanması suretiyle hesaplanan tutarda her ay ek ödeme yapılacağı kurala bağlanmış; Usul ve Esaslar'a ekli dava konusu 1, 2, 3, 4 ve 5 sayılı cetvellerde ise tabip, uzman tabip, diş tabibi, uzman diş tabibi, eczacı ile diğer sağlık personeline yapılacak ek ödeme oranları belirlenmiş; dava konusu cetvellerde tabip, uzman tabip, diş tabibi, uzman diş tabibi ve eczacıların ek ödeme oranlarında (bir önceki Usul ve Esaslar'daki ek ödeme oranlarına göre) artış yapılmıştır.

Yukarıda yer verilen mevzuat ve açıklamaların birlikte değerlendirilmesinden; 5502 sayılı Kanun'un 28. maddesi uyarınca, Sosyal Güvenlik Kurumunun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan tabip, uzman tabip, diş tabibi, uzman diş tabibi ve eczacılar en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %700’ünü geçmemek üzere ek ödeme yapılmasının öngörüldüğü; söz konusu personele yapılacak ek ödemenin ve bu ödemeye ilişkin usul ve esasların belirlenmesi hususunda, Kanun'da belirtilen kriterler ve tavan ek ödeme oranları gözetilmek, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olmak koşuluyla, idarenin takdir ve düzenleme yetkisinin bulunduğu; bir önceki Usul ve Esaslar'da tabip, diş tabibi ve eczacı için aynı veya benzer oranlarda (örneğin, 5 sayılı Cetvelde tabip için % 550, diş tabibi ve eczacı için % 500 oranında) ek ödeme verilmesi öngörülmüş iken, 7447 sayılı Kanun'la tabip, uzman tabip, diş tabibi ve uzman diş tabibi unvanlı personelin tavan ek ödeme oranlarının artırılması sonrasında, yürürlüğe konulan dava konusu Usul ve Esaslar'da, eczacıların ek ödemesinde, tabip ve diş tabiplerine nispeten çok daha düşük oranlarda (örneğin, 5 sayılı Cetvelde tabip için % 755, diş tabibi için %705 ve eczacı için % 575) artış yapıldığı anlaşılmaktadır.

5502 sayılı Kanun'un 28. maddesi kapsamında personele yapılacak ek ödeme oranlarının belirlenmesi hususunda idarenin takdir yetkisi bulunmakta ise de, bu takdir yetkisi mutlak ve sınırsız olmayıp kamu yararı ve hizmet gerekleriyle sınırlı olduğu, takdire dayanan işlemlerin de sebep ve maksat yönünden yargı denetimine tabi bulunduğu hususları idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.

Buna göre, 5502 sayılı Kanun'un 28. maddesiyle getirilen ek ödemenin, Sosyal Güvenlik Kurumunda sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan personele yönelik olduğu ve fiilen çalışmaya bağlı olarak yapıldığı; söz konusu ödemenin getiriliş amacı dikkate alındığında, Sosyal Güvenlik Kurumunda söz konusu hizmetlerde çalışan ve benzer görevleri yürüttüğü anlaşılan eczacı, tabip ve diş tabibi unvanlı personelin ek ödeme oranlarının, aynı veya farklı belirlenmesi hususunda idarenin takdir ve düzenleme yetkisi bulunmakta ise de; bu yetkinin kamu yararı ve hizmet gerekleriyle sınırlı olduğu; idare tarafından eczacı, tabip ve diş tabibi unvanlı personelin ek ödemelerinde yapılacak farklılaştırmanın, çalışma barışını ve ücret dengesini bozmayacak şekilde makul, haklı, ölçülü ve orantılı olması gerektiği; ancak 7447 sayılı Kanun'la yapılan değişiklik sonrasında yürürlüğe konulan dava konusu Usul ve Esaslar ile (bir önceki Usul ve Esaslar'a göre) eczacıların ek ödeme oranlarının % 15, diş tabibinin %41, tabibin %37 oranında artırıldığı; söz konusu oranlar, aynı/benzer görevleri yürüten personel arasında eczacı unvanlı personelin aleyhine olacak biçimde ücret dengesizliğine yol açtığı gibi çalışma barışını bozacak nitelikte ölçüsüz ve orantısız olduğu; dolayısıyla, 5502 sayılı Kanun'la ek ödeme oranlarının belirlenmesi hususunda, idareye tanınan takdir yetkisinin; kamu yararına, hizmet gereklerine ve hukuka uygun olarak kullanılmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın 6. maddesinin birinci fıkrasının dava konusu (b) bendinin iptaline karar verilmesi gerektiği görüşüyle, aksi yöndeki çoğunluk kararının bu kısmına katılmıyoruz.