Danıştayda refakat izni nedeniyle ek ödemeden yapılan kesintinin hukuka aykırılığı, ilgili yönetmelik hükmünün iptali ve yoksun kalınan özlük haklarının iadesi talebi.
Özet: Davacı tabip, annesinin rahatsızlığı nedeniyle kullandığı refakat izni süresince ek ve ilave ek ödemelerinden yapılan kesintinin hukuka aykırı olduğunu iddia ederek, bu kesintiye dayanak olan "Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları"nda refakat iznine ilişkin bir düzenleme bulunmamasının Anayasanın 128. maddesi ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 105. maddesi ile güvence altına alınan özlük haklarını ihlal ettiğini savunmaktadır; bu bağlamda, kesintilerin iptali, bu kesintiye neden olan düzenlemenin refakat iznini kapsamaması nedeniyle ilgili maddesinin iptali ve yoksun kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte kendisine ödenmesini talep etmektedir.
T.C.
D A N I Ş T A Y ONİKİNCİ DAİRE Esas No : 2024/3455Karar No : 2025/5759 DAVACI : ...'ı temsilen ... Sendikası VEKİLİ : Av. ...DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı VEKİLİ : Av. ... 2- ... Bakanlığı VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. ... 3- ... Başkanlığı VEKİLİ : Av. ...DAVANIN KONUSU : Bursa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünde tabip olarak görev yapan davacının, annesinin rahatsızlığından dolayı aldığı refakat izni sebebiyle ek ödeme ve ilave ek ödemelerinden kesinti yapılması üzerine;1- Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nda refakat raporuna veya refakat iznine ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmaması nedeniyle ek ödeme ve ilave ek ödemelerinden herhangi bir kesinti yapılmaması ve yapılan kesintilerin iade edilmesi talebiyle yaptığı 05/04/2024 tarihli başvurunun reddine ilişkin Bursa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali,2- Bu işlemin dayanağı olarak gösterilen Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararıyla hazırlanarak, ... tarih ve ... sayılı Bakan oluru ile yürürlüğe konulan ''Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları''nın ''Ek ödemenin usul ve esasları’’ başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendindeki "Ek ödeme, personele fiilen görev yaptığı sürece verilebilir. Resmi tatil günleri, idari ve nöbet izinleri, yılda toplam 12 günü geçmeyen yıllık izin süreleri, yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri, hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor süreleri" ibarelerinin, refakat iznine ilişkin hüküm içermemesi nedeniyle iptali,3- Yoksun kaldığı parasal ve özlük haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istenilmektedir.DAVACININ İDDİALARI : Devlet memurlarının özlük hakları, genel memur statüsü içinde kişinin, kanunların öngördüğü biçim ve koşullarla kazandığı her türlü hakkı ifade etmekte olup, yürürlükte bulunan mevzuatta özlük hakkının tanımı yapılmayarak, bazı durumlarda bir kısım haklar sıralandıktan sonra diğer özlük haklarının da ödeneceği veya verileceğinin kurala bağlandığı, böylece kendinden önceki haklar özlük hakkı kapsamı içinde yer aldığı gibi, açıkça sayılmayan, ancak; mevzuatta memurlar için öngörülen diğer hakların da özlük hakkı kapsamı içinde olacağı, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümleri uyarınca memurlara genel haklar, mali haklar ve sosyal hakların tanındığı, özlük hakkı kavramının, bu hakları kapsayıcı nitelikte olduğu, Anayasa’nın 128. maddesi gereğince, memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesinin gerektiği, dolayısıyla kanunla yapılması gereken hususların, yönetmelik veya usul ve esaslar şeklinde düzenlenmesinin Anayasa’ya açıkça aykırı olacağı; dava konusu ek ödemenin, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumuna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun’un 28. maddesi gereğince ödendiği, Kanun gereğince idareye verilen yetkinin; iş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi kriterler göz önünde bulundurularak yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esasların belirlenmesi ile sınırlı olduğu, idarelerin düzenleyici işlemlere ilişkin yetkilerini kullanırken, kişilerin kazanılmış haklarını ve haklı beklentilerini korumalarının, hukuk güvenliği ve hukuki istikrarın sağlanması için vazgeçilmez nitelikte olduğu, 657 sayılı Kanun’un 105. maddesi gereğince, memurun aylık ve özlük hakları korunarak refakat izni verileceği düzenlendiğinden, refakat raporu veya izni nedeniyle ek ödeme ve ilave ek ödeme kesintisinin yapılamayacağı; bu nedenle, izin kullanılmasını zorunlu kılan refakatçi raporu gözetilerek ek ödeme usul ve esaslarının belirlenmesi gerekirken, hukuken kabul edilebilir herhangi bir ayrıma yer verilmeksizin, fiilen görevde bulunulmayan durumlarda ek ödeme yapılmayacağı yolundaki düzenlemede üst hukuk normlarına ve hukuka uygunluk bulunmadığı; bireysel işlem yönünden ise; gerek 657 sayılı Kanun, gerek 5502 sayılı Kanun, gerekse Usul ve Esaslar’da refakat rapor veya iznine ilişkin bir hükme yer verilmediği ve bu durumda bulunan memurların ek ödeme ve ilave ek ödemelerinden kesinti yapılması gerektiğine ilişkin bir düzenleme olmadığından, dava konusu işlemin hukuka aykırılık teşkil ettiği, emsal yargı kararlarının da bu yönde olduğu ileri sürülmektedir. DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI : Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Savunması: 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumuna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun’un 28. maddesinde, Sosyal Güvenlik Kurumu personelinin statüsü, ücret ve mali haklarının düzenlendiği, anılan maddenin sekizinci fıkrasında ise, Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan; tabip, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personelin ek ödeme tutarlarının belirlendiği, ancak; 05/04/2023 tarih ve 32154 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7447 sayılı Kanun’un 17. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye Ek 39. maddenin eklendiği, ilgili ek maddenin yedinci fıkrasında yer alan hüküm ile de Sosyal Güvenlik Kurumunda çalışan tabip ve diş tabiplerinin ek ödeme oranlarında yeniden kanuni düzenleme yapıldığı, böylece personele yapılacak ek ödemenin usul ve esaslarının söz konusu düzenlemeyle uyumlu hale getirilmesi gerektiğinden, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esaslar çalışmasının başlatıldığı, devam eden süreçte Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşleri aynen uygulanarak yeniden düzenlenen ve ... tarih ve ... sayılı Yönetim Kurulu Kararı ile onaylanan Usul ve Esasların yeniden Bakanlığa gönderildiği ve ... tarih ve ... sayılı yazısı ile uygun görüş verildiği, Personel Daire Başkanlığının 24/10/2023 tarihli yazısı ile de duyurulduğu, tesis edilen işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.Hazine ve Maliye Bakanlığının Savunması: Usul yönünden; uygun görüş alınması nedeniyle hasım mevkiine alınmış ise de hukuki, ekonomik ve teşkilat yapısı itibarıyla davanın tarafı olmadığı ve hasım mevkiinden çıkarılması gerektiği, esas yönünden; 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumuna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun’un 28. maddesinde, ek ödemelerin hesaplanmasında dikkate alınacak kriterler arasında yer alan, kullanılan izin ve istirahat raporları gibi ibareler ile Sosyal Güvenlik Kurumuna, personele yapılacak ek ödemeleri fiili çalışmayla ilişkilendirmesine dair açık yetki verildiği, önceki Usul ve Esaslar’a ilişkin yargı kararı gereğince, ek ödemenin personele fiilen görev yaptığı sürece verilebileceği hüküm altına alınarak, sağlık izinlerinin iptal kararı ile uyumlu olarak ayrıca düzenlendiği, Usul ve Esaslar’da düzenlenen fiili çalışma şartı, personelin temel maaşının yanında çeşitli kriterlere göre faydalanacağı performansa dayalı ek ödemeye ilişkin olup, ek ödemenin belirlenmesinde fiili çalışma şartının aranacağının, 5502 sayılı Kanun’un 28. maddesinde de açıkça yer aldığı, anılan ek ödemenin personelin denetim, fatura ve reçete incelemesi ile komisyon ve sağlık kurullarında fiilen görev almasına bağlı bir ek ödeme olması ve ek ödeme aylık dönemler itibarıyla yapıldığından, fiili çalışmanın da aylık takibine ihtiyaç duyulması sebebiyle, fiili çalışma şartının aranmasının gerektiği; öte yandan, Sağlık Bakanlığı ve üniversite hastanelerinin ek ödeme düzenlemelerinde de fiili çalışma şartına ilişkin benzer düzenlemelerin bulunduğu, böylece sağlık hizmeti sunumunda yer alan kurumlar arasında sağlık hizmet sunumunun kamu yararı gözetilerek kesintisiz bir şekilde devam ettirilmesi için ek ödemelerde fiilen çalışma şartının aranması ile bir uygulama birliği ve denge oluşturulduğu, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 104. maddesinin (G) fıkrasındaki yıllık izin ve mazeret izinleri sırasında fiili çalışmaya bağlı her türlü ödemeler hariç mali haklar ile sosyal yardımlara dokunulmayacağına ilişkin hüküm ile fiili çalışmaya bağlı ödemeler diğer ödemelerden farklı bir statüye konularak, yıllık izin ve mazeret izinlerinde ödenmeyeceğinin açık bir şekilde düzenlendiği, yine anılan Kanun’un 105. maddesine uygun olarak yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri, hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor sürelerinde ek ödeme kesintisi yapılamayacağının düzenlendiği belirtilerek, davanın reddinin gerektiği savunulmaktadır. Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının Savunması: Usul yönünden; davanın süresinde açılıp açılmadığının resen tetkik edilmesi gerektiği, esas yönünden; dava konusu düzenlemenin hazırlanması sürecinde Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından Hazine ve Maliye Bakanlığına gönderilen ilk taslakta ek ödeme oranları Kanun’da yer alan düzenleme ile aynı oranda belirlenmiş ise de, Bakanlıkça uygun mütalaa edilmediğinin bildirildiği, ikinci taslağın da aynı şekilde uygun görülmemesi ve Hazine ve Maliye Bakanlığınca gönderilen cevabi yazıda, “Usul ve Esaslar ekinde yer alan cetvellerin yazımız ekinde yer aldığı şekliyle düzenlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir” denilmesi üzerine, bu görüşlerin aynen uygulandığı, Usul ve Esasların, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı makam onayını takiben duyurulduğu; sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve kurum sağlık kurullarında çalışanlara yapılan ek ödemenin, 657 sayılı Kanun kapsamında ödenen mali haklardan olmadığı, aylığa ilave olarak ödenen bir teşvik uygulaması niteliğinde olduğu; dava konusu düzenlemede ve bu düzenlemeye dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...DÜŞÜNCESİ : Anayasa'nın 128. maddesinde kamu görevlilerinin hakları, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesinin kurala bağlandığı; Anayasa Mahkemesinin 13/09/2023 tarih ve E:2022/102, K:2023/154 sayılı kararında da belirtildiği üzere, memurların mali ve sosyal haklarının miktarının/oranının (aynı şekilde bu haklarda yapılacak kısıtlamaların/kesintilerin) kanunla düzenlenmesinin Anayasal bir zorunluluk olduğu; 5502 sayılı Kanun'un 28. maddesinde, SGK'da çalışan sağlık personeline yapılacak ek ödemenin "miktarı/oranı" ile ek ödemeden "hangi hallerde kesinti yapılacağının" kanunla düzenlenmediği ve bu hususların Bakan tarafından belirlenecek usul ve esaslara bırakıldığı; bu durumun Anayasa'nın 128. maddesindeki "kanunilik" koşuluna ve Anayasa Mahkemesinin söz konusu kararının gerekçesine aykırı olduğundan bahisle, söz konusu düzenlemede yer alan "Bakan tarafından belirlenir" ibaresinin iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği; Anayasa Mahkemesine başvurulmaması halinde, işin esasına ilişkin olarak, 5502 sayılı Kanun'un 28. maddesi kapsamında yapılan ek ödemenin, "personelin fiilen çalışması" koşuluna bağlanması hususunda idarenin takdir yetkisinin bulunduğu; Usul ve Esaslar'ın 6/1-c maddesindeki dava konusu düzenlemede, ek ödemenin kural olarak personelin "fiilen çalışması" koşuluna bağlandığı; bununla birlikte, istisnai olarak bazı izin süreleri çalışılmış gün kabul edildiği ve fiilen çalışılmadığı halde bu süreler için ek ödeme yapılmasının öngörüldüğü, söz konusu maddede sayılmayan diğer izin süreleri için ise ek ödeme yapılmayacağının kurala bağlandığı; görüldüğü üzere, idare tarafından bazı izin süreleri çalışılmış gün sayıldığı, bazı izin sürelerinin ise çalışılmış gün sayılmadığı; bu yönüyle dava konusu düzenlemenin getiriliş amacının, "çalışılmış gün sayılmayan diğer izin süreleri" yönünden hukuken haklı, geçerli ve makul bir nedene dayanıp dayanmadığının irdelenmesi gerektiği; 5510 sayılı Kanun'un 28. maddesinde, ek ödemenin personelin aldığı istirahat raporu ve izin süreleri dikkate alınarak belirlenmesinin öngörüldüğü; dolayısıyla fiili çalışmaya dayanan ek ödeme sisteminde, refakat izni nedeniyle personel ek ödemesinde kesinti yapılmasının ise haklı, geçerli ve makul bir nedene dayandığı, dava konusu düzenlemenin ve bu düzenlemeye istinaden tesis edilen işlemin hukuka uygun olduğu sonucuna ulaşıldığından, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.DANIŞTAY SAVCISI : ...DÜŞÜNCESİ : ...'ı temsilen ... Sendikasının vekili tarafından açılan davada; Sosyal Güvenlik Kurumu Bursa İl Müdürlüğünde tabip olarak görev yapan davacının annesinin rahatsızlığından dolayı aldığı refakatçi raporu sebebiyle ek ödeme ve ilave ek ödemelerinden kesinti yapılması üzerine, Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esaslarında refakat raporuna veya refakat iznine ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmaması nedeniyle ek ödeme ve ilave ek ödemelerinden herhangi bir kesinti yapılmaması ve yapılan kesintilerin iade edilmesi istemiyle yapılan 05/04/2024 tarihli başvurunun reddine ilişkin Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Bursa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali ile yoksun kaldığı parasal ve özlük haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı Kararıyla yürürlüğe giren ''Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın ''Ek ödemenin usul ve esasları’’ başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan "Ek ödeme, personele fiilen görev yaptığı sürece verilebilir. Resmi tatil günleri, idari ve nöbet izinleri, yılda toplam 12 günü geçmeyen yıllık izin süreleri, yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri, hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor süreleri" kısmının iptali istenilmektedir. Davalı idarelerin usule ilişkin iddiaları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi. Anayasanın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri belirtilmiştir.Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında genelge, yönerge, tamim, sirküler vb. düzenleyici işlemler yapmaktadırlar.Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan tüzük, yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat ve benzeri düzenlemelerin, üst hukuk normlarının daraltılması ve genişletilmesi sonucunu doğurmayacak şekilde, uygulamaya ilişkin konularda açıklayıcı ve tamamlayıcı nitelikte olması ve üst hukuk normlarına aykırılık teşkil etmemesi gerekmektedir. 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun "Personelin statüsü, ücret ve malî haklar" başlıklı 28. maddesinin son fıkrasında; "(Ek fıkra: 11/10/2011-KHK-666/5 md.) Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan; tabip, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %700’ünü, sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personele ise %225’ini geçmemek üzere ek ödeme yapılabilir. (Ek cümle: 12/7/2013-6495/37 md.) Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan kadrolara asaleten veya vekâleten atanan ve Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde fiilen çalışan doktor, diş hekimi ve eczacılara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %700’ünü geçmemek üzere ek ödeme yapılabilir. Yapılacak ek ödemelerden damga vergisi hariç herhangi bir vergi kesintisi yapılmaz. İş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi kriterler göz önünde bulundurularak yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esaslar, Yönetim Kurulunun teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakan tarafından belirlenir." hükmüne yer verilmiştir. 05/04/2023 tarihli ve 32154 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 7447 sayılı Kanunun 17 nci maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ek 39 uncu madde eklenmiş ve anılan maddenin sekizinci fıkrasında; “5502 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin sekizinci fıkrasında yer alan “%700” ibareleri; uzman tabip ve uzman diş tabipleri için “%1.010”, tabip ve diş tabipleri için “%855” olarak uygulanır” hükmüne yer verilerek Sosyal Güvenlik Kurumundaki kapsam dahilindeki personelin de Sağlık Bakanlığı ve üniversite hastanelerinde çalışmakta olan tabip personel gibi taban ödemeden benzer tutarlarda faydalanmasına olanak sağlanmıştır. Belirtilen yasal düzenleme üzerine 375 sayılı KHK’nın ek 39 uncu maddesinde öngörülen ödemeden SGK’da kapsam dahilindeki personelin de faydalanabilmesi için Bakanlık makamının 11/04/2014 tarih ve 1351 sayılı onayı ile 02/08/2013 tarihinden itibaren yürürlükte olan Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödeme Usul ve Esaslarını yürürlükten kaldıran davaya konu Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödeme Usul ve Esasları (6. maddesinin 1. fıkrasının c ve ç bentleri hariç) 01/05/2023 tarihinden geçerli olmak üzere, 6. maddesinin 1. fıkrasının c ve ç bentleri yayımı takip eden ay başı itibarıyle yürürlüğe konulmuştur. Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasların 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Ek ödeme, personele fiilen görev yaptığı sürece verilebilir. Resmi tatil günleri, idari ve nöbet izinleri yılda toplam 12 günü geçmeyen yıllık izin süreleri, yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri, hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor süreleri, yılda en fazla iki defa görevlendirme suretiyle kendi alanı ile ilgili yurt içi kongre, konferans, seminer ve sempozyum gibi etkinliklere katılan personelin bir yılda toplam 10 günü geçmeyen süreleri, görevi sırasında veya görevinden dolayı Sağlık Bakanlığınca ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanan, kazaya, yaralanmaya veya saldırıya uğrayanların bu durumlarını sağlık raporuyla belgelendirmesi halinde kullandıkları hastalık izin süreleri, çalışılmış gün olarak kabul edilir ve hiçbir şekilde ek ödeme kesintisi yapılmaz." kuralına yer verilmiştir. Dava konusu usul ve esasların hukuki dayanağını oluşturan 5502 sayılı Kanunu'nun anılan maddesinde, belirtilen yer ve işlerde fiilen çalışan sağlık personeline belirtilen oranları geçmemek üzere ek ödeme yapılabileceği, ek ödeme tutarlarının belirlenmesinde iş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi kriterler göz önünde bulundurulacağı belirtilerek, yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin usul ve esasların Bakan tarafından belirleneceği hüküm altına alınmak suretiyle belirtilen konuda idareye yetki verilmiştir. 657 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatta Devlet memurlarının faydalanabilecekleri haklar arasında sayılan yıllık izin, mazeret izni, hastalık izni ve sağlık izinleri ve bu haklarını kullanmaları nedeniyle mali haklarından mahrum bırakılmamaları güvence altına alınmışsa da ek ödeme uygulaması, 657 sayılı Kanun kapsamında ödenen mali haklardan olmayıp, personele fiilen çalışma koşuluyla aylık ya da sözleşme ücretlerine ilaveten yapılan ödeme niteliğinde olduğundan, 657 sayılı Kanunda öngörülen mali haklar ve bunlara ilişkin koruma tedbirleriyle birebir kıyaslanması mümkün değildir. Kaldı ki 657 sayılı Kanunu'nun 104. maddesinin (G) bendinde, yıllık izin ve mazeret izinleri sırasında fiili çalışmaya bağlı her türlü ödemeler hariç malî haklar ile sosyal yardımlara dokunulmayacağı hüküm altına alınmak suretiyle yıllık izin ve mazeret izinleri sırasında fiili çalışmaya bağlı olarak yapılan ödemeler, farklı bir statüye konularak diğer mali haklardan ayrı tutulmuştur. Davaya konu Usul ve Esasların 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, ek ödemenin, personele fiilen görev yaptığı sürece verilebileceğine işaret edilmiş ve bunun istisnaları belirlenmiş olup refakat izin süreleri bu istisnalar arasında yer almamış, çalışılmış kabul edilen sürelerden sayılmamıştır. Ek ödemenin usul ve esaslarını belirleme yetkisi bulunan idarece kullanılan takdir yetkisinin, ek ödemenin amacı ve hizmet gerekleri gözetilerek üst hukuk normlarına aykırı olmayacak şekilde kullanıldığı sonucuna ulaşıldığından, sözkonusu düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.Dava konusu düzenleme hukuka uygun bulunduğundan, dava konusu bireysel işlemde de hukuka aykırılık görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINAKarar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dava dilekçesindeki hukuka aykırılık iddialarının bütünüyle "refakat izninin çalışılmış gün sayılmamasına ve bu izin döneminde ek ödeme yapılmamasına" yönelik olması nedeniyle, dava konusu düzenlemede münhasıran "refakat iznine yer verilmemesi" yönünden hukuka uygunluk incelemesi yapılarak ve davalı idarelerin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek, işin gereği görüşüldü:MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :Bursa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünde tabip olarak görev yapan davacının, annesinin rahatsızlığı sebebiyle aldığı refakat izni sebebiyle ek ödeme ve ilave ek ödemelerinden kesinti yapılması üzerine; Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nda refakat raporuna veya refakat iznine ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmaması nedeniyle ek ödeme ve ilave ek ödemelerinden herhangi bir kesinti yapılmaması ve yapılan kesintilerin iade edilmesi talebiyle yaptığı 05/04/2024 tarihli başvurunun reddine ilişkin Bursa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali ve bu işlemin dayanağı olarak gösterilen Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararıyla hazırlanarak, ... tarih ve ... sayılı Bakan oluru ile yürürlüğe konulan ''Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları''nın ''Ek ödemenin usul ve esasları’’ başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendindeki "Ek ödeme, personele fiilen görev yaptığı sürece verilebilir. Resmi tatil günleri, idari ve nöbet izinleri, yılda toplam 12 günü geçmeyen yıllık izin süreleri, yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri, hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor süreleri" ibarelerinin, refakat iznine ilişkin hüküm içermemesi nedeniyle iptali ile yoksun kaldığı parasal ve özlük haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istenilmektedir. İNCELEME VE GEREKÇE: İLGİLİ MEVZUAT: 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumuna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun'un ''Personelin statüsü, ücret ve malî haklar'' başlıklı 28. maddesinin sekizinci fıkrasında, ''(Ek fıkra: 11/10/2011-KHK-666/5 md.) Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan; tabip, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %700’ünü, sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personele ise %225’ini geçmemek üzere ek ödeme yapılabilir. (Ek cümle: 12/7/2013-6495/37 md.) Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan kadrolara asaleten veya vekâleten atanan ve Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde fiilen çalışan doktor, diş hekimi ve eczacılara en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %700’ünü geçmemek üzere ek ödeme yapılabilir. Yapılacak ek ödemelerden damga vergisi hariç herhangi bir vergi kesintisi yapılmaz. İş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi kriterler göz önünde bulundurularak yapılacak ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esaslar, Yönetim Kurulunun teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakan tarafından belirlenir.'' kuralı yer almıştır. Anılan düzenlemeye istinaden 11/04/2014 tarih ve 1351 sayılı Bakan onayı ile Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları yürürlüğe konulmuştur.05/04/2023 tarih ve 32154 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7447 sayılı Kanun’un 17. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen Ek 39. maddenin yedinci fıkrasında, ''5502 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin sekizinci fıkrasında yer alan “%700” ibareleri; uzman tabip ve uzman diş tabipleri için “%1.010”, tabip ve diş tabipleri için “%855” olarak uygulanır.'' kuralına yer verilmiştir. Söz konusu değişikliğe ilişkin 17. maddenin gerekçesinde ise, "Madde ile özel kanunları uyarınca yapılan çeşitli ödemeler de dikkate alınarak kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen uzman tabip ve tabip kadro veya pozisyonlarında bulunan personel arasında ücret dengesinin sağlanmasına yönelik olarak ilave ödeme yapılmasına ilişkin hususlar düzenlenmektedir.” açıklamalarına yer verilmiştir.7447 sayılı Kanun'la 5502 sayılı Kanun'da tabip ve diş tabiplerin ek ödeme tavan oranlarında yapılan değişiklik sonrasında, Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararı ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanının 19/10/2023 tarihli onayıyla dava konusu Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları yürürlüğe konulmuş, 11/04/2014 tarih ve 1351 sayılı Bakan onayı ile yürürlüğe konulmuş olan Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları ise yürürlükten kaldırılmıştır.İşbu davaya konu olan Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın ''Amaç'' başlıklı 1. maddesinde, bu Usul ve Esaslar'ın 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun 28. maddesinin sekizinci fıkrasında sayılan sağlık personeline yapılacak ek ödemenin usul, esaslarını belirlemek amacıyla hazırlandığı; ''Kapsam'' başlıklı 2. maddesinde, bu Usul ve Esaslar'ın, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun 28. maddesinde sayılan sağlık personelini kapsadığı; ''Ek ödemenin oranı'' başlıklı 5. maddesinde, bu Usul ve Esaslar kapsamına giren personele, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) brüt tutarına, ekli Cetvellerde yer alan oranların uygulanması suretiyle hesaplanan tutarda her ay ek ödeme yapılacağı; ''Ek ödemenin usul ve esasları'' başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, ek ödemenin; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na tabi kurumlarda uzman tabip/tabip, uzman diş tabibi/diş tabibi ve eczacı olarak görev yapmakta iken Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğünde; Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı ve Daire Başkanı kadrolarına atanan personele Ek (1) sayılı Cetvel'de belirlenen oranlarda; Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı ve Daire Başkanı kadrolarına vekaleten atanan personele Ek (2) sayılı Cetvel'de belirlenen oranlarda; Şube Müdürlüğü kadrolarına asaleten atanan personele Ek (3) sayılı Cetvel'de belirlenen oranlarda; Şube Müdürlüğü kadrolarına vekaleten atanan personele Ek (4) sayılı Cetvel'de belirlenen oranlarda yapılacağı; (b) bendinde, birinci fıkranın (a) bendi kapsamında yer alanlar hariç olmak üzere; Kurumun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan; uzman tabip, tabip, uzman diş tabibi, diş tabibi, eczacı ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına dahil diğer personele Ek (5) sayılı Cetvel'de belirlenen oranlar esas alınmak suretiyle ek ödeme yapılacağı; dava konusu (c) bendinde, ek ödemenin personele fiilen görev yaptığı sürece verilebileceği; resmi tatil günleri, idari ve nöbet izinleri, yılda toplam 12 günü geçmeyen yıllık izin süreleri, yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri, hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor süreleri, yılda en fazla iki defa görevlendirme suretiyle kendi alanı ile ilgili yurt içi kongre, konferans, seminer ve sempozyum gibi etkinliklere katılan personelin bir yılda toplam 10 günü geçmeyen süreleri, görevi sırasında veya görevinden dolayı Sağlık Bakanlığınca ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanan, kazaya, yaralanmaya veya saldırıya uğrayanların bu durumlarını sağlık raporuyla belgelendirmesi halinde kullandıkları hastalık izin sürelerinin, çalışılmış gün olarak kabul edileceği ve hiçbir şekilde ek ödeme kesintisi yapılmayacağı; (ç) bendinde, Ek (5) sayılı Cetvelin (B) kısmında ''Ek ödeme oranı'' başlığı altında yer alan ek ödemenin; fatura ve reçete incelemesi, komisyon ve sağlık kurullarında çalışma gibi kriterler esas alınmak suretiyle ödeneceği; (d) bendinde, ilgili personele her ay yapılacak toplam ek ödeme oranının, (c) ve (ç) bentlerine göre belirleneceği, birim amirlerince bu kapsamda her ay yapılacak ek ödeme oranlarının takip eden ayın en geç onuncu günü itibarıyla tahakkuk birimlerine bildirileceği; 8. maddesinde, bu Usul ve Esaslar'ın (6. maddesinin birinci fıkrasının c ve ç bentleri hariç) 01/05/2023 tarihinden geçerli olmak üzere, 6. maddesinin birinci fıkrasının c ve ç bentlerinin yayımı takip eden ay başı itibarıyla Bakan onayı ile yürürlüğe gireceği kurala bağlanmıştır. HUKUKİ DEĞERLENDİRME : Dava, iptali istenen düzenleyici işlem yönünden incelendiğinde; Uyuşmazlık, Sosyal Güvenlik Kurumunda tabip olarak görev yapan ve annesinin rahatsızlığı nedeniyle refakat izni kullanan davacının; refakat izni kullandığı dönemde, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumuna İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun'un 28. maddesinin sekizinci fıkrasında öngörülen ek ödemeden yararlanıp yararlanamayacağından kaynaklanmaktadır.Davacı tarafından, 'Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları''nın 6. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendindeki "Ek ödeme, personele fiilen görev yaptığı sürece verilebilir. Resmi tatil günleri, idari ve nöbet izinleri, yılda toplam 12 günü geçmeyen yıllık izin süreleri, yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri, hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor süreleri" ibarelerinin iptali istenilmiş ise de, dava dilekçesindeki hukuka aykırılık iddialarının "refakat izninin çalışılmış gün sayılmamasına ve refakat izni döneminde ek ödeme yapılmamasına" yönelik olduğu anlaşıldığından; söz konusu düzenlemede, "refakat iznine yer verilmemesi" yönünden hukuka uygunluk incelemesi yapılmıştır. 5502 sayılı Kanun'un 28. maddesinin sekizinci fıkrasında, Sosyal Güvenlik Kurumunun merkez ve taşra teşkilatı kadrolarında bulunup, sağlık harcamalarına esas olan fatura ve reçetelerin incelenmesi işlerinde ve Kurum sağlık kurullarında çalışan sağlık personeline ek ödeme yapılmasının kurala bağlandığı; söz konu ek ödemenin ise "iş hacmi, görev mahalli, görevin önem ve güçlüğü, personelin kadro unvanı, derecesi, performansı ile kullanılan izin ve istirahat raporları gibi" kriterler esas alınarak belirlenmesinin öngörüldüğü; ek ödeme tutarları ile ödemeye ilişkin diğer usul ve esasları belirleme konusunda, Sosyal Güvenlik Kurumu Yönetim Kurulunun teklifi ve Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanına yetki verildiği; dolayısıyla maddede sayılan kriterler dikkate alınmak suretiyle yapılacak ek ödeme tutarlarını belirlemek ve bu konuda gerekli düzenlemeleri yapmak konusunda idareye kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı olmak üzere takdir yetkisi tanındığı anlaşılmaktadır.Anılan Kanun'un 28. maddesine istinaden yürürlüğe konulan Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nın 6. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde; ek ödemenin personele fiilin görev yaptığı sürece verilebileceği belirtilmiş; fiilen çalışılmadığı halde, çalışılmış gün olarak kabul edilen ve hiç bir şekilde ek ödeme kesintisi yapılmayacak haller istisnai olarak sayma yoluyla belirlenmiş; çalışılmış gün kabul edilen ve ek ödeme yapılan haller, "resmi tatil günleri, idari ve nöbet izinleri, yılda toplam 12 günü geçmeyen yıllık izin süreleri, yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri”, hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor süreleri, “yılda en fazla iki defa görevlendirme suretiyle kendi alanı ile ilgili yurt içi kongre, konferans, seminer ve sempozyum gibi etkinliklere katılan personelin bir yılda toplam 10 günü geçmeyen süreleri”, “görevi sırasında veya görevinden dolayı Sağlık Bakanlığınca ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanan, kazaya, yaralanmaya veya saldırıya uğrayanların bu durumlarını sağlık raporuyla belgelendirmesi halinde kullandıkları hastalık izin süreleri,” olarak sayılmış; söz konusu bentte sayılan haller dışındaki diğer izin ve sürelerin çalışılmış gün kabul edilmeyeceği ve çalışılmış gün kabul edilmeyen haller için ek ödeme yapılmayacağı düzenlenmiştir.Bu durumda, 5502 sayılı Kanun'un 28. maddesi uyarınca, Sosyal Güvenlik Kurumu personeline yapılacak ek ödemenin ve bu ödemeye ilişkin usul ve esasların belirlenmesi hususunda idarenin takdir ve düzenleme yetkisinin olduğu; Usul ve Esaslar'ın dava konusu hükümlerinin de, Kanun'da belirtilen kriterler gözetilerek, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak idareye tanınan takdir yetkisi çerçevesinde düzenlendiği ve söz konusu düzenlemede açık bir takdir hatasının bulunmadığı; anılan ödemenin kapsamının belirlenmesi, refakat izni sürelerinin çalışılmış gün olarak sayılması ve bu izin döneminde personele ek ödeme yapılması hususunda idarenin yargı kararıyla da zorlanmasının mümkün bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından, refakat izninin çalışılmış gün sayılmamasına ilişkin Usul ve Esaslar'ın 6. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin dava konusu edilen kısımlarında, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir. Dava, "bireysel işlemin iptali ile yoksun kalınan parasal ve özlük hakların yasal faiziyle birlikte ödenmesi" istemi yönünden incelendiğinde; Yukarıda ayrıntılı olarak anlatıldığı üzere, işbu kararla, dava konusu düzenleyici işlemin hukuka uygun olduğu saptandığından; Bursa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünde tabip olarak görev yapan davacının, annesinin rahatsızlığı sebebiyle aldığı refakat izni sebebiyle ek ödeme ve ilave ek ödemelerinden kesinti yapılması üzerine, Sosyal Güvenlik Kurumu Personeline Yapılacak Ek Ödemenin Usul ve Esasları'nda refakat raporuna veya refakat iznine ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmaması nedeniyle ek ödeme ve ilave ek ödemelerinden herhangi bir kesinti yapılmaması ve yapılan kesintilerin iade edilmesi talebiyle yaptığı 05/04/2024 tarihli başvurunun reddine ilişkin Bursa Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı sayılı işleminde de hukuka aykırılık görülmemiştir. Öte yandan, dava konusu bireysel işlemin hukuka uygun olması nedeniyle, ortada tazmini gereken parasal bir hak ile iadesi gereken bir özlük hakkı da bulunmamaktadır.KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle;1. DAVANIN REDDİNE,2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,4. Posta gideri avansından artan tutarın ve YD harcı olarak fazladan yatırıldığı anlaşılan ...-TL'nin, kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 11/12/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.