Danıştay 13. Daire, dağıtıcı lisansı iptal edilen şirketin ulusal petrol stok yükümlülüğü ihlali nedeniyle kesilen idari para cezasını lisans iptalinin yürürlük tarihi ve ölçülülük ilkesi açısından incelemiştir.
Özet: Lisansı iptal edilmesine rağmen yürürlük tarihi idarece piyasa bozucu etkileri engellemek amacıyla ertelenen bir petrol dağıtıcı şirkete, bu belirsiz dönemde ulusal petrol stok yükümlülüğünü yerine getirmediği gerekçesiyle verilen idari para cezasına ilişkin davada, ilk derece mahkemesi işlemi hukuka uygun bulurken, bölge idare mahkemesi, idarenin kendi kararıyla yarattığı belirsizliğin şirketin yükümlülüğünü yerine getirmesini zorlaştırdığını ve mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden cezanın ölçülülüğü açısından hukuka aykırılık oluşturduğunu tespit etmiştir.
T.C.
D A N I Ş T A YONÜÇÜNCÜ DAİREEsas No:2023/291Karar No:2025/4034TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Kurumu VEKİLİ : Av. ...KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Akaryakıt Nakliyat Turizm İnşaat Taşımacılık Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.VEKİLİ : Av. ...İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin 2020 yılında ulusal petrol stok yükümlülüğünü yerine getirmediğinin tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendi uyarınca 12/05/2020-31/05/2020 tarihleri için 369.648,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; piyasada sürekliliğin sağlanması, kriz veya olağanüstü hallerde risklerin önlenmesi ve uluslararası anlaşmalar gereği olağanüstü hal petrol stokları ile ilgili yükümlülüklerin ifası amacıyla bir önceki yıl günlük ortalama kullanımının içindeki net ithalatın en az doksan günlük miktarı kadar petrol stoğu tutulacağı, bu stokun da rafineri, akaryakıt ve LPG dağıtıcı lisansı sahiplerinin ikmal ettiği günlük ortalama ürün miktarının minimum yirmi katını kendi depolarında veya lisanslı depolama tesislerinde topluca veya statülerine göre ayrı ayrı bulundurma yükümlülüğü ile sağlanacağı, söz konusu yükümlülüğün yerine getirilmemesi halinde eksik tutulan her bir ton için idari para cezası uygulanacağı kuralı karşısında, davacı şirket hakkında yapılan denetim sonucunda 2020 yılının Mayıs ayı itibarıyla hesaplanan miktardan daha az miktarda ürünün stok olarak depolandığı göz önünde bulundurulduğunda, davacı şirketin ulusal petrol stok yükümlülüğünü yerine getirmediği anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Öte yandan, davacı şirket tarafından dağıtıcı lisansının davalı idarenin 02/04/2020 tarihli kararıyla iptal edildiği, iptal kararının 01/06/2020 tarihinde yürürlüğe girdiği, lisansın iptalinin uygulanması sırasında meydana gelen belirsizlik ve muğlaklıklar sebebiyle 12/05/2020 ila 31/05/2020 tarihleri arasında ulusal petrol stoğunun tutulamadığı, taraflarına atfı kabil bir kusurun bulunmadığı ileri sürülmüş ise de, dağıtıcı lisansı sahiplerinin lisansın sona erdiği tarihe kadar mevzuatta belirlenen nimet ve külfetlerden yararlanmaya devam edeceğinin açık olduğu, davacı şirketin lisans iptalinin yürürlüğe girdiği tarihe kadar mevzuatta belirtilen yükümlülüklere uygun davranmak yükümü olduğu anlaşıldığından, anılan iddiaya itibar edilmediği belirtilmiştir. Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; dava konusu idari para cezası nedeniyle davacıdan tahsil edilen paranın davacının mal varlığına dahil olduğu ve anılan cezanın mal varlığından eksilmeye yol açması nedeniyle idari para cezasının davacı açısından mülk teşkil ettiğinden dava konusu işlemin davacının mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiği, Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmediği, mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerektiği; Somut olayda, tesis edilen idari para cezası 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendi uyarınca tesis edildiğinden, anılan cezanın ve dolayısıyla davacının mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kanuna dayalı olduğu ve kamu yararı amacı taşıdığı, dolayısıyla dava konusu idari para cezasının meşru bir amacının olduğu, davacının 12/05/2020-31/05/2020 tarihleri arasında ulusal stok yükümlülüğünü eksik yerine getirmediği hususu sabit olmakla birlikte, davacının dağıtıcı lisansının 02/04/2020 tarihli Kurul kararıyla iptal edildiği, ancak iptal kararının 01/06/2020 tarihinde yürürlüğe gireceğinin kararlaştırıldığı, Dairelerinin 22/09/2022 tarihli ara kararıyla davalı idareden lisansın iptaline ilişkin kararın yürürlüğe girmesinin daha sonraki bir tarih olarak belirlenmesinin nedenlerinin sorulduğu, ara kararına verilen cevabi yazıda, işlenen fiilin piyasa bozucu etkisinin olmaması ve lisans sahiplerinin kamu kurum ve kuruluşları ile piyasaya olan muhtemel yükümlülüklerini göz önünde bulundurarak lisans iptalinin makul bir süre sonrasında yürürlüğe girmesinin kararlaştırıldığının belirtildiği, buna göre, davacının lisansının iptaline ilişkin Kurul kararında, lisans iptalinin yürürlüğe giriş tarihinin karar tarihinden yaklaşık iki ay sonrasına bırakılmasında, davacının fiilinin kanuna karşı hile, yalan beyan vb. piyasa bozucu niteliğinin bulunmaması hususu dikkate alınarak kamu kurum ve kuruluşları ile piyasaya karşı birtakım yükümlülüklerini yerine getirebilmesi amacıyla davacı lehine bir geçiş sürecinin öngörüldüğü, davacıya tanınan bu sürecin davacının durumunu ağırlaştıracak şekilde yorumlanmaması gerektiği, davacının dağıtıcı lisansının davalı idarenin 02/04/2020 tarihli kararıyla ve 01/06/2020 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere iptal edildiği, davacı tarafından bu iki aylık geçiş sürecinin yalnızca son yirmi günlük kısmında stok yükümlülüğünün yerine getirilemediği, daha önceki yaklaşık kırk günlük zaman diliminde ise anılan yükümlülüğün yerine getirilmiş olduğu hususları göz önünde bulundurulduğunda, 02/04/2020 tarihli Kurul kararının kendisine tebliği itibarıyla lisansının 01/06/2020 tarihinde sona ereceğini bilen davacı şirketten iki aylık geçiş sürecinin tamamında stok yükümlülüğünü yerine getirmesinin beklenmesinin davacı şirket üzerinde aşırı bir külfet oluşturacağı ve lisansın iptal tarihinin yürürlüğünün ileriye ötelenmesi suretiyle davacıya tanınan geçiş sürecini de anlamsız kılacağı; Bu durumda, 12/05/2020 ila 31/05/2020 tarihleri arasında ulusal petrol stok yükümlülüğünü yerine getirmediğinden bahisle davacı şirket hakkında verilen 369.648,00-TL idari para cezasının ölçülülük ilkesi ile hakkaniyet ve nesafet kurallarına uygun olmadığı ve davacının mülkiyet hakkını ihlal ettiği sonucuna varılmıştır. Açıklanan nedenlerle, davacının istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına, 2577 sayılı Kanun'un 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca esastan incelenen davada, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, Kurumun harçtan muaf olduğu, davaya konu fiilin niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan fiiller arasında bulunmadığı, davacı şirketin 12/05/2020-31/05/2020 tarihleri arasında ulusal petrol stok yükümlülüğünü yerine getirmemesine rağmen faaliyette bulunmaya devam ettiği, 01/06/2020 tarihi itibarıyla yeniden lisans aldığı ileri sürülmektedir.KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:İNCELEME VE GEREKÇE : ESAS YÖNÜNDEN: MADDİ OLAY : Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin 2020 yılında ulusal petrol stok yükümlülüğünü yerine getirmediğinin tespit edilmesi üzerine başlatılan soruşturma kapsamında hazırlanan ... tarih ve ... sayılı soruşturma raporu, ... tarih ve ... sayılı yazılı savunma istem yazısı ile birlikte davacıya gönderilmiştir. Davacı tarafından yapılan yazılı savunmada ileri sürülen hususlar geçerli görülmeyerek ... tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla, 12/05/2020-31/05/2020 tarihleri için 369.648,00-TL idari para cezası verilmiştir. Bunun üzerine anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Petrol stokları" başlıklı 16. maddesinde, "Piyasada sürekliliğin sağlanması, kriz veya olağanüstü hallerde risklerin önlenmesi ve uluslar arası anlaşmalar gereği olağanüstü hal petrol stokları ile ilgili yükümlülüklerin ifası amaçlarıyla bir önceki yıl günlük ortalama kullanımının içindeki net ithalatın en az doksan günlük miktarı kadar petrol stoğu tutulur. Ulusal petrol stoğu, rafineri, akaryakıt ve LPG dağıtıcı lisansı sahiplerinin ikmal ettiği günlük ortalama ürün miktarının minimum yirmi katını kendi depolarında veya lisanslı depolama tesislerinde topluca veya statülerine göre ayrı ayrı bulundurma yükümlülüğü ile sağlanır. Rafinerilere ve depolara boşaltılmak üzere karasularında bulunan yüklü tankerler ile rafinerilerdeki ham petrol ve yarı mamul ürünler, ürüne tahvil edilerek ulusal stok mükellefiyetine sayılır. Ulusal petrol stoğu, depolanan yerin durumuna ve mevzuatın müsaadesi şartı ile vergisiz tutulabilir. (...) Ulusal petrol stoğunun esas gün sayısının belirlenmesi, artırılması, yönetimi, getirilebilecek yükümlülükler, ulusal petrol stoğunun temin süresi, ulusal petrol stoğunun cinsi, miktarı ve stoklama yerinin belirlenmesi, ulusal petrol stoğuna dair petrol ve hizmet alımları, stok ve stoklamaya ilişkin diğer kararlar ile tedbirlerin alınması, ulusal petrol stoklarından olağanüstü hallerde satış yapılması ile Cumhurbaşkanına sunulacak tekliflerin hazırlanması gibi konularda karar vermek üzere ve bu Kanuna göre oluşturulan Komisyonun çalışmasına ait usul ve esasların belirlenmesinde Cumhurbaşkanı yetkilidir. Ulusal petrol stoğu düzenlemesi kapsamında rafineri, akaryakıt ve LPG dağıtıcı lisansı sahiplerinin bulundurmakla yükümlü oldukları stokları denetlemeye ve tutulacak bu stokların miktarında azalma yapılmayacak şekilde ürün cinsini ve ürünlerin birbirine tahvil edilmesini düzenlemeye Kurum yetkilidir."; "İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinde, "Bu Kanuna veya ilgili mevzuata aykırı faaliyet gösterilmesi hâlinde sorumluları hakkında Kurulca aşağıdaki idari para cezaları uygulanır: (...) g) Kanunun 16 ncı maddesi uyarınca ulusal petrol stoğu tutma yükümlülüğü bulunan lisans sahiplerine, tespit tarihinde eksik tutulan her bir ton ürün için iki yüz elli Türk Lirası idari para cezası verilir. Eksik tutulan stok miktarının hesabında ton küsuratı dikkate alınmaz. Bu bent kapsamında uygulanan idari para cezası, ulusal petrol stoğunun tamamlayıcı kısmının finansmanı için kullanılır." kurallarına yer verilmiştir. Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinin "Lisans süreleri" başlıklı 14. maddesinin ikinci fıkrasında, "Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler lisans süresince geçerlidir."; "Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Yükümlülükleri" başlıklı 34. maddesinde, "Dağıtıcı lisansı sahipleri; (...) f) Ulusal petrol stoğu kapsamında, ikmal edilen günlük ortalama ürün miktarının minimum yirmi katının, kendi depolarında veya lisanslı depolama tesislerinde topluca veya statülerine göre ayrı ayrı bulundurulması ile yükümlüdür." kuralları yer almıştır. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Aktarılan mevzuat uyarınca, piyasada sürekliliğin sağlanması, kriz veya olağanüstü hallerde risklerin önlenmesi ve uluslararası anlaşmalar gereği olağanüstü hal petrol stokları ile ilgili yükümlülüklerin ifası amaçlarıyla bir önceki yıl günlük ortalama kullanımının içindeki net ithalatın en az doksan günlük miktarı kadar petrol stoğu tutulacağı; ulusal petrol stoğunun, rafineri, akaryakıt ve LPG dağıtıcı lisansı sahiplerinin ikmal ettiği günlük ortalama ürün miktarının minimum yirmi katını kendi depolarında veya lisanslı depolama tesislerinde topluca veya statülerine göre ayrı ayrı bulundurma yükümlülüğü ile sağlanacağı; ulusal petrol stoğunun esas gün sayısının belirlenmesi, artırılması, yönetimi, getirilebilecek yükümlülükler, ulusal petrol stoğunun temin süresi, ulusal petrol stoğunun cinsi, miktarı ve stoklama yerinin belirlenmesi, ulusal petrol stoğuna dair petrol ve hizmet alımları, stok ve stoklamaya ilişkin diğer kararlar ile tedbirlerin alınması, ulusal petrol stoklarından olağanüstü hallerde satış yapılması ile Cumhurbaşkanına sunulacak tekliflerin hazırlanması gibi konularda karar vermek üzere ve bu Kanuna göre oluşturulan Komisyonun çalışmasına ait usul ve esasların belirlenmesinde Cumhurbaşkanının yetkili olduğu; ulusal petrol stoğu tutma yükümlülüğü bulunan lisans sahiplerine, tespit tarihinde eksik tutulan her bir ton ürün için iki yüz elli Türk Lirası idari para cezası verileceği, eksik tutulan stok miktarının hesabında ton küsuratının dikkate alınmayacağı, öte yandan, lisans ile tanınan hakların ve üstlenilen yükümlülüklerin lisans süresince geçerli olduğu açıktır. Dosyanın incelenmesinden, davacı tarafından 12/05/2020-31/05/2020 tarihleri arasında ulusal petrol stok yükümlülüğünün yerine getirilmemesi üzerine soruşturma başlatıldığı, bu kapsamda hazırlanan soruşturma raporunun yazılı savunma istem yazısı ile birlikte davacıya tebliğ edildiği, davacı tarafından 23/02/2021 tarihinde Kurum kayıtlarına giren yazılı savunmasında ileri sürülen hususlar geçerli görülmeyerek dava konusu işlemin tesis edilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır. Davacı tarafından yapılan yazılı savunmada, söz konusu lisansın 01/06/2020 tarihinde sonlandırılması nedeniyle depolarda bulunan stokların tüketilmesi adına ulusal petrol stok yükümlülüğünün yerine getirilmediği ifade edilmiştir. Davalı idarenin internet sitesi üzerinden lisans sorgulama işlemi yapıldığında, davacı şirketin yıllık 60.000 ton beyaz ürün satışı yükümlülüğün yerine getirmediğinden bahisle ... tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla 01/06/2020 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere lisansının iptal edildiği, ancak aynı davacıya 01/06/2020 tarihinden itibaren 01/06/2035 tarihine kadar 15 yıl süreyle dağıtıcı lisansı verildiği ve hali hazırda lisansının aktif olduğu, başka bir anlatımla davacının faaliyetine devam ettiği görülmektedir. Bu durumda, davacı tarafından dağıtıcı lisansı kapsamında faaliyetine devam edildiği, lisans ile tanınan hakların ve üstlenilen yükümlülüklerin lisans süresince geçerli olduğu dikkate alındığında, 01/06/2020 tarihinde lisansın sona ereceğinden bahisle stokların tüketilmesi adına stok tutulmadığı iddiasına itibar edilemeyeceği gibi 01/06/2020 tarihine kadar aktif halde bulunan lisans ile verilen haklardan yararlanılmak suretiyle akaryakıt satışı yapılmasına rağmen aynı lisans ile üstlenilen yükümlülüğün yerine getirilmemesinin kabulüne hukuken imkan bulunmadığından, 12/05/2020-31/05/2020 tarihleri arasında ulusal petrol stok yükümlülüğünü yerine getirmediği sabit olan davacı şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Bu itibarla, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile Mahkeme kararının kaldırılmasına ve dava konusu işlemin iptaline ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. Davalının temyiz isteminin kabulüne; 2. Davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile Mahkeme kararının kaldırılmasına ve dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 18/12/2025 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.