Danıştay, kaymakam adaylarının yurtdışı stajına gönderilmesinde bakanlığa tanınan takdir yetkisinin belirsizliğini hukuki güvenlik ilkesine aykırı buldu.
Özet: Danıştay Onikinci Dairesi, kaymakam adaylarının yurt dışı stajına gönderilmesiyle ilgili yönetmelikte yer alan "ilgili mevzuata göre bakanlıkça uygun görülenler" ibaresini hukuki güvenlik, belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırı bulmuş; bu ibarenin, ilgili mevzuatı açıkça belirtmemesi, bakanlığa tanınan takdir yetkisini objektif kriterlere bağlamaması ve fırsat eşitliğini sağlayamaması nedeniyle iptaline karar vermiştir, zira yurt dışı stajının kaymakam adaylığı sürecinin vazgeçilmez bir parçası olduğu vurgulanmıştır.
T.C.
D A N I Ş T A YİDARİ DAVA DAİRELERİ KURULUEsas No : 2024/2240Karar No : 2025/700 TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Bakanlığı VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ... KARŞI TARAF (DAVACI) : ... İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onikinci Dairesinin 21/03/2024 tarih ve E:2021/3706, K:2024/1438 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.YARGILAMA SÜRECİ :Dava konusu istem: Kaymakam adayı olan davacının, yurt dışı stajına gönderilmemesine ilişkin İçişleri Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı olan Kaymakam Adayları Yönetmeliği'nin 19/3/2015 tarih ve 29300 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kaymakam Adayları Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değiştirilen "Yurtdışı stajı" başlıklı 12. maddesinde yer alan "ilgili mevzuata göre Bakanlıkça uygun görülenler" ibaresinin iptali istenilmiştir.Daire kararının özeti: Danıştay Onikinci Dairesinin 21/03/2024 tarih ve E:2021/3706, K:2024/1438 sayılı kararıyla;Düzenleyici işlem yönünden;Hukuk devletinin gereği olan hukuki güvenlik ilkesinin, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde Devlete güven duyabilmesini, Devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kıldığı, belirlilik ilkesinin ise, yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği ifade ettiği, yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olma gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla, mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirliliğin sağlanabilineceği, hukuki belirlilik ilkesinde asıl olanın, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların, o hukuk düzeninde öngörülebilir olması olduğu, Hukuk güvenliğinin sağlanmasının, hukuk devletinin ön koşullarından olduğu, bunun için hukuki belirlilik ve hukuki öngörülebilirliğin sağlanmasının gerektiği, belirliliğin, bireylerin hukuk kurallarını önceden bilmeleri, tutum ve davranışlarını bu kurallara göre güvenle belirleyebilmeleri anlamını taşıdığı; hukuk güvenliğinin sağlanmasının, bu doğrultuda hukuk kurallarının geleceğe yönelik öngörülebilir belirlemeler yapılabilmesine olanak verecek kurallar içermesini gerekli kıldığı, belirlilik ilkesinin, sadece Kanunlar açısından değil, buna dayalı olarak çıkarılacak diğer düzenleyici işlemler bakımından da uygulanması gerektiğinde şüphe bulunmadığı, Dava konusu Yönetmelik hükmü ile İçişleri Bakanlığına, yurtdışında staja gönderilecek kaymakam adaylarını belirleme konusunda bir takdir yetkisi tanındığı; ancak, düzenlemede staj yapmak üzere yurtdışına gönderilecek personelin belirlenmesinde dikkate alınacağı belirtilen "ilgili mevzuata göre Bakanlıkça uygun görülenler" ibaresinde sözü edilen "ilgili mevzuat"ın ne olduğu açık ve anlaşılır olmadığı gibi, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 1700 sayılı Dahiliye Memurları Kanunu'nda da bu hususa ilişkin olarak herhangi bir düzenlemeye yer verilmediğinin görüldüğü, bir başka ifadeyle, "ilgili mevzuat" ibaresiyle hangi yasal düzenlemelerin esas alınacağına dair bir belirlemeye; ilgili Kanuna atıf (yollama) ya da hangi usul ve esasların uygulanacağına dair düzenlemeye madde metninde yer verilmeyerek belirsizlik yaratıldığı; bu haliyle, dava konusu Yönetmelik hükmünde hukuki belirlilik ve öngörülebilirliğin bulunmadığının anlaşıldığı, Öte yandan, "Bakanlıkça uygun görülenler" ibaresinde ise, staj yapmak üzere yurtdışına gönderilecek personelin hangi yöntem ile belirleneceğinin açık olmadığı, tanınan takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun şekilde kullanılmasını sağlayacak objektif kriterlere bağlanmadığının anlaşıldığı, Kaymakam Adayları Yönetmeliği'nin kararda yer verilen maddeleri birlikte değerlendirildiğinde, yurtdışı stajının, kaymakam adaylığı sürecinin değişmez ve ihmal edilemez bir unsuru olarak bütün içerisinde yer aldığı; adayların kaymakam olarak atanmaya hak kazanabilmeleri için bitirmeleri ve sonunda yapılacak sınavda da başarılı olmaları şartına bağlanmış olan "Kaymakamlık Kursu"na katılabilmenin şartları arasında, anılan Yönetmeliğin 7. maddesinde öngörülen stajların yeterli kabul edilecek sürelerle yapılmış olmasına yer verildiği; bu düzenlemelere uygun şekilde dosyada mevcut olan ve davalı idarenin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığından kontenjan talep ettiği 03/04/2014 tarihli yazının ekinde yer alan formda, yurtdışı stajının sürecin bir parçası olduğuna dair talep gerekçesinin de bu durumu ispatladığının görüldüğü, Bu durumda, dava konusu Yönetmelik hükmü ile İçişleri Bakanlığına yurtdışında staja gönderilecek kaymakam adaylarını belirleme konusunda bir takdir yetkisi tanındığı; ancak, bu yetkinin belirli ve öngörülebilir olması, objektif kriterlere bağlanması, fırsat eşitliğini sağlayacak nitelikte bulunması, Yönetmeliğin diğer maddeleri ile belirlenen kurallara uygunluk göstermek suretiyle ilgililerin hak kaybına uğramasına yol açmayacak şekilde düzenleme yapılması gerekirken, bu şartları taşımadığı anlaşılan dava konusu düzenleyici işlemde hukuka uygunluk görülmediği,Bireysel işlem yönünden;Dava konusu işlemin dayanağı olan Kaymakam Adayları Yönetmeliği'nin 12. maddesinde yer alan "... ilgili mevzuata göre Bakanlıkça uygun görülenler, ..." ibaresinde, kararda açıklanan gerekçelerle hukuka uygunluk görülmediğinden, söz konusu düzenlemeye dayanılarak, davacının yurtdışı stajına gönderilmemesine ilişkin İçişleri Bakanlığının 03/07/2015 tarihli bireysel işlemi yönünden de hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varıldığı,Davalı idarece, her ne kadar savunma dilekçesinde, hem düzenleyici işlemin hem de dava konusu bireysel işlemin tesisine sebep olarak, "Başbakanlığın 2007/3 sayılı Tasarruf Tedbirleri Genelgesinde yurt dışı geçici görevlendirmelerin süresi ve görevli sayısının en az seviyede tutulması gerekliliğinin uygulanmasını gerçekleştirmek; boş bulunan ilçelerin vekalet yöntemiyle doldurularak idarenin sürekliliğini sağlamak ve hizmet gereği ihtiyaç hasıl olan durumların karşılanması" gösterilmiş ise de, davacının yurt dışı stajına gönderilmemesine dayanak olacak nitelikte, vekalet yöntemiyle doldurulacak boş bulunan ilçelerle ilgili herhangi bir belge ibrazı yapılmadığı gibi, tüm adaylar için zaten kontenjan alınmış olduğunun anlaşıldığı, Diğer taraftan, davalı idarece, davacının 04/11/2016 tarihi itibarıyla 677 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Alınan Tedbirlere İlişkin Kanun Hükmünde Kararname kapsamında kamu görevinden çıkarıldığı ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmuş ise de; davacının kamu görevinden çıkarılmış olmasının, kaymakam adayı olarak görev yaptığı dönemde tesis edildiği açık olan işlemin hukuki denetimine engel oluşturmayacağı; ancak, bu durumun, bakılan davada verilen kararın, idare tarafından uygulanması sırasında göz önünde bulundurulabileceğinin açık olduğu, gerekçeleriyle, Dava konusu düzenleme ile bireysel işlemin iptaline karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, Kaymakam adaylarının yurt dışı stajına gönderilme işlemlerinin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 78 ve 79. maddeleri ile Yetiştirilmek Amacıyla Yurt Dışına Gönderilecek Devlet Memurları Hakkında Yönetmelik ve Kaymakam Adaylığı Yönetmeliği'nin 12. maddesi hükümleri çerçevesinde Bakanlar Kurulu Kararı ile Bakanlığa kadro tahsisi suretiyle gerçekleştirildiği, Başbakanlığın 2007/3 sayılı Tasarruf Tedbirleri Genelgesinde yurt dışı geçici görevlendirmelerin süresi ve görevli sayısının en az seviyede tutulması gerekliliğinin uygulanmasını gerçekleştirmek, boş bulunan ilçelerin vekalet yöntemiyle doldurularak idarenin sürekliliğini sağlamak ve hizmet gereği ihtiyaç hasıl olan durumların karşılanması gerekçesiyle Kaymakam Adayları Yönetmeliği'nde değişiklik yoluna gidildiği ve "ilgili mevzuata göre Bakanlıkça uygun görülenler" ibaresinin eklendiği; 2015 yılı içerisinde kullanılmak üzere talep edilen kontenjanın zamanın şartlarına ve hizmet gereklerine göre değerlendirilerek gerektiği kadar adayın yurt dışı stajına gönderilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı; davacının FETÖ/PDY terör örgütü soruşturmaları nedeniyle kamu görevinden çıkarıldığı, hakkında silahlı terör örgütüne üye olma suçundan ceza yargılamasının devam ettiği, halen Devlet memuru olmaması ve devam eden mahkeme süreci dikkate alındığında yurt dışı stajına gönderilmesinin fiilen ve hukuken mümkün olmadığı ileri sürülmektedir.KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.TÜRK MİLLETİ ADINAKarar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması", sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle;1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,2. Yukarıda açıklanan gerekçeyle dava konusu düzenleyici işlem ve bireysel işlemin iptaline ilişkin temyize konu Danıştay Onikinci Dairesinin 21/03/2024 tarih ve E:2021/3706, K:2024/1438 sayılı kararının ONANMASINA,3. Kesin olarak, 26/03/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi. KARŞI OY X- Dava, Kaymakam adayı olan davacı tarafından, yurtdışı stajına gönderilmemesine ilişkin İçişleri Bakanlığının 03/07/2015 tarihli işlemi ile işlemin dayanağı olan Kaymakam Adayları Yönetmeliği'nin, 19/03/2015 tarih ve 29300 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kaymakam Adayları Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle değiştirilen "Yurtdışı stajı" başlıklı 12. maddesinde yer alan "...ilgili mevzuata göre Bakanlıkça uygun görülenler..." ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.1700 sayılı Dahiliye Memurları Kanunu'nun 3. maddesinde, "... Bu Kanunun kaymakam adaylarının yetiştirilmesi ile ilgili hükümlerinin uygulama usul ve esasları İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.Kurs programı ile uygulama tarzı İçişleri Bakanlığınca tesbit olunur. ..." hükmüne yer verilmiştir.Bu maddeye dayanılarak 06/07/2011 tarih ve 27986 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan Kaymakam Adayları Yönetmeliği'nin 19/03/2015 tarih ve 29300 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kaymakam Adayları Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle değiştirilen "Yurtdışı stajı" başlıklı 12. maddesinde, "(1) Asaletleri tasdik edilen adaylardan ilgili mevzuata göre Bakanlıkça uygun görülenler, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 78 inci ve 79 uncu maddeleri gereğince Bakanlar Kurulu kararı ile verilen kontenjan çerçevesinde bir yıl süre ile bilgilerini artırmak ve uygulamaları yerinde görmek veya yüksek lisans eğitimi yapmak üzere yurtdışına gönderilirler." hükmüne;657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 78. maddesinde, bilgilerini artırmak üzere dış memleketlere gönderilecek Devlet Memurlarına ilişkin olarak, "Mesleklerine ait öğrenimini bitirerek Devlet memurluğuna alınmış ve asli memur olarak atanmış olanlardan mesleklerine ait hizmetlerde yetiştirilmek, eğitilmek, bilgilerini artırmak veya staj yapmak üzere dış memleketlere:a) Kurumlarınca açılacak seçme veya yarışma sınavlarında başarı gösterenlereb) Dış burslara dayanılarak gönderilenlereİki yıla kadar ayrılma müsaadesi verilebilir. Gerekirse bu süre en çok bir kat uzatılabilir." hükmüne yer verildikten sonra, 80. maddesinde, "Şahsen özel burs sağlayan ve bu burstan istifade etmesi için kendilerine maaşsız izin verilenler dışında her yıl yurt dışına gönderilebilecek Devlet memurlarının kurumlar itibarıyla sayıları, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle Devlet Personel Başkanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile belirlenir. 78 ve 79 uncu maddelerde yazılı olanların ayırma ve seçilme usul ve şartları, çalışmalarının nasıl izlenip denetleneceği, haklarındaki disiplin kovuşturmasının ne suretle yapılacağı ve geri çağrılmalarını gerektirecek haller, bu Kanunun 2 nci maddesi gereğince bir yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.Bu maddeye dayanılarak 01/02/1974 tarih ve 14786 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan ve ilgili mevzuatında yer alan özel hükümler gereği kapsamı dışında kalan kamu kurum ve kuruluşları haricinde ilgili tüm kurum ve kuruluşların personeli hakkında çok uzun bir süreden beri istikrarlı bir şekilde uygulanmasına devam edilen Yetiştirilmek Amacıyla Yurt Dışına Gönderilecek Devlet Memurları Hakkında Yönetmeliğin 6. maddesinde de, yabancı ülkelere gönderileceklerde aranılacak şartlara yer verilmiştir.Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden, asaletleri tasdik edilen kaymakam adaylarından, Bakanlıkça uygun görülenlerin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 78 inci ve 79 uncu maddeleri gereğince Bakanlar Kurulu kararı ile verilen kontenjan çerçevesinde bir yıl süre ile bilgilerini artırmak ve uygulamaları yerinde görmek veya yüksek lisans eğitimi yapmak üzere yurtdışına gönderilecekleri yolundaki hükmü dikkate alındığında, "ilgili mevzuata göre Bakanlıkça uygun görülenler" ibaresinde sözü edilen "ilgili mevzuat"ın ne olduğu konusunda bir belirsizlik bulunmadığı anlaşıldığından, bu ibare yönünden Daire kararında hukuki isabet görülmemiştir.Diğer taraftan, idarelerin atama, geçici görevlendirme gibi konularda takdir hak ve yetkisinin bulunması, kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek takdir yetkisi kapsamında idarelerin işlem tesis edilebilmeleri, karar alma ve icra etme noktasında idare olma vasfının bir unsuru olduğundan dava konusu düzenlemede yer alan "Bakanlıkça uygun görülenler" ibaresi yönünden de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.Bu çerçevede, bireysel işlem değerlendirildiğinde, hukuka ve mevzuata uygun bulunan dava konusu düzenlemeye dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemde de hukuka aykırılık görülmemiştir.Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile temyize konu kararın bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.