Danıştay İkinci Dairesinin PTTde Resmi Gazetede yayımlanmayan yönetmeliğe dayalı bireysel atama iptali kararının temyizen incelenmesi.
Özet: Danıştay, kamu tüzelkişisi niteliğindeki Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinin, personel alımı ve görevde yükselme gibi kamu personelini ilgilendiren genel hükümler içeren yönetmeliğini, kanunen zorunlu olmasına rağmen Resmi Gazetede yayımlamayarak sadece kendi internet sitesinde ilan etmesi sebebiyle hukuken geçersiz bulmuş ve bu geçersiz yönetmeliğe dayanılarak yapılan bir personel atama işlemini iptal etmiştir; davalı idare ise bu kararı temyiz ederek, sonradan Resmi Gazetede yayımlanan yeni bir yönetmelik nedeniyle davanın konusuz kaldığını ileri sürmüştür.
T.C.
D A N I Ş T A YİDARİ DAVA DAİRELERİ KURULUEsas No : 2023/2890Karar No : 2025/416 TEMYİZ EDENLER : 1-(DAVALI): ... Anonim Şirketi VEKİLLERİ: Av. ... Av. ... 2-(DAVALI YANINDA MÜDAHİL): ... VEKİLİ: Av. ...KARŞI TARAF (DAVACI) : ... İletişim ve Haberleşme Çalışanları Sendikası VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ... İSTEMİN KONUSU: Danıştay İkinci Dairesinin 24/05/2023 tarih ve E:2019/596, K:2023/2895 sayılı kararının, iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.YARGILAMA SÜRECİ :Dava konusu istem: Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmelik'in 74. maddesinin 2. fıkrası uyarınca ...'ın İstanbul Anadolu Lojistik Müdürlüğüne yapılan atama işlemi ve bu işlemin dayanağı olan anılan Yönetmeliğin sınavsız atamaya ilişkin 74. maddesinin 2. fıkrasının tümünün (74/2. maddesinin a, b, c, ç, d, e, f, g, ğ, h, ı, i, j, k, l bentlerinin) iptali istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay İkinci Dairesinin 24/05/2023 tarih ve E:2019/596, K:2023/2895 sayılı kararıyla;Düzenleyici işlem yönünden; Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketine ait internet sitesinde 12/04/2018 tarihinde yayımlanan Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin, Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketi Yönetim Kurulunun ...tarih ve ... sayılı kararı ile yürürlükten kaldırılmış olduğu, karar tarihi itibarıyla yürürlükte bulunmayan Yönetmelik hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmadığı, Bireysel işlem yönünden; Anayasa'nın 124. maddesinin ikinci fıkrasına dayanılarak çıkarılan 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesinde, "Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin; a) İşbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen, b) Kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan, c) Kamuyu ilgilendiren yönetmelikler Resmi Gazete'de yayımlanır. Ancak, milli emniyet ve milli güvenlikle ilgili olan ve gizlilik derecesi taşıyan yönetmelikler yayımlanmaz." kuralına yer verildiği,Dosyanın incelenmesinden; 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 27. maddesinin ikinci fıkrasına dayanılarak 10/09/2013 tarihinde Bakanlar Kurulu Kararıyla kabul edilen Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmelik'in 04/10/2013 tarih ve 28785 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulduğu; 24/12/2017 tarih ve 30280 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 118. maddesiyle yapılan değişiklik ile anılan Yönetmeliğin Genel Kurul kararı ile yürürlüğe konulacağının öngörülmesi üzerine, 12/04/2018 tarihli PTT Genel Kurul kararı ile dava konusu Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmelik'in kabul edildiği ve Resmi Gazete'de yayımlanmaksızın, davalı kurumun kendi internet sayfasında ilan edilerek uygulanmaya başlandığının anlaşıldığı, Mevcut hukuki düzenlemelerde davalı Kurumun halen kamu tüzelkişiliği sıfatını koruduğu ve ülke çapında faaliyette bulunan PTT personelinin işe alınması, görevde yükselmesi, disiplin cezaları ve sözleşmesinin yenilenip yenilenmemesine ilişkin hususları düzenleyen dava konusu Yönetmeliğin kamu personeline ait genel hükümleri kapsadığı gözönüne alındığında; 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1/b maddesi uyarınca Resmi Gazete'de yayımlanması gereken yönetmelikler kapsamında olduğu halde Resmi Gazete'de yayımlanmadan yürürlüğe konulmuş olması nedeniyle dava konusu Yönetmelik hükümlerinde hukuka uyarlık bulunmadığı,Anılan Kanun hükmüne göre Resmi Gazete'de yayımlanması zorunlu olmasına rağmen, bu gereklilik yerine getirilmeden yürürlüğe konulmuş olması nedeniyle hukuki geçerliliği bulunmayan dava konusu Yönetmelik hükmüne dayanılarak tesis edilen dava konusu bireysel işlemde hukuka uyarlık görülmediği,gerekçeleriyle, 12/04/2018 tarihinde davalıya ait internet sitesinde ilan edilen Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmelik’in "Görevde Yükselme ve koşulları" başlıklı 74. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemine yönelik olarak karar verilmesine yer olmadığına, anılan Yönetmelik hükmüne dayanılarak ...'ın İstanbul Anadolu Yakası Lojistik Hizmetleri Müdürü olarak atanmasına ilişkin işlemin iptaline karar verilmiştir. TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmelik'in 19/11/2019 tarih ve 30953 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmesi sebebiyle davanın konusuz kaldığı, davanın tamamı hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.Davalı idare yanında müdahil tarafından, davacı Sendikanın bireysel atama işlemine yönelik dava açma ehliyetinin bulunmadığı, karar tarihi itibarıyla yürürlükte bulunmayan Yönetmelik hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmiş olmasına rağmen bireysel işlem yönünden esasa girilerek karar verilmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülektedir.KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, temyiz istemlerinin reddi gerektiği savulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.TÜRK MİLLETİ ADINAKarar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, Üyeler..., ..., ..., ..., ... ve ...'in, davacı Sendikanın bireysel işlemin iptalini istemede hukuki menfaatinin bulunmadığı, bu nedenle temyiz isteminin kabulü ile davanın ehliyet yokluğu nedeniyle reddi gerektiği yolundaki usule ilişkin oylarına karşılık, bakılan uyuşmazlıkta davacı Sendikanın dava açma ehliyetinin bulunduğuna oyçokluğu ile karar verilerek, gereği görüşüldü:HUKUKİ DEĞERLENDİRME:Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,b) Hukuka aykırı karar verilmesi,c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması", sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.Temyizen incelenen kararın iptale yönelik kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın temyize konu bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;1.Davalı idarenin ve davalı idare yanında müdahil ...'ın temyiz istemlerinin reddine, 2.Dava konusu düzenleyici işlem yönünden karar verilmesine yer olmadığına, bireysel işlemin iptaline ilişkin Danıştay İkinci Dairesinin 24/05/2023 tarih ve E:2019/596, K:2023/2895 sayılı kararının, temyize konu iptale yönelik kısmının ONANMASINA, 3.Kesin olarak, 26/02/2025 tarihinde usulde ve esasta oyçokluğu ile karar verildi. KARŞI OY X- 1- İptal GerekçesiDava, Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmelik'in 74. maddesinin 2. fıkrası uyarınca ...'ın İstanbul Anadolu Lojistik Müdürlüğüne yapılan atama işlemi ve bu işlemin dayanağı olan anılan Yönetmeliğin sınavsız atamaya ilişkin 74. maddesinin 2. fıkrasının tümünün (74/2. maddesinin a, b, c, ç, d, e, f, g, ğ, h, ı, i, j, k, l bentlerinin) iptali istemiyle açılmıştır.Dairece, "ülke çapında faaliyette bulunan PTT personelinin işe alınması, görevde yükselmesi, disiplin cezaları ve sözleşmesinin yenilenip yenilenmemesine ilişkin hususları düzenleyen dava konusu Yönetmeliğin kamu personeline ait genel hükümleri kapsadığı gözönüne alındığında; 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1/b maddesi uyarınca Resmi Gazete'de yayımlanması gereken yönetmelikler kapsamında olduğu halde Resmi Gazete'de yayımlanmadan yürürlüğe konulmuş olması nedeniyle dava konusu Yönetmelik hükümlerinde hukuka uyarlık bulunmadığı,Anılan Kanun hükmüne göre Resmi Gazete'de yayımlanması zorunlu olmasına rağmen, bu gereklilik yerine getirilmeden yürürlüğe konulmuş olması nedeniyle hukuki geçerliliği bulunmayan dava konusu Yönetmelik hükmüne dayanılarak tesis edilen dava konusu bireysel işlemde hukuka uyarlık görülmediği" gerekçesiyle bireysel işlemin iptaline karar verilmiştir. Bu aşamada ihtilafın özünü, dava konusu bireysel işlemin dayanağı olan düzenleyici işlemin içeriği itibarıyla, Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulması gereken yönetmelik ile düzenlenmesi gereken bir alanı düzenleyip düzenlemediği oluşturmaktadır.2. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Teşkilatlanma ve Düzenleme Yetkisi Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Yirmisekizinci Bölümünde Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinin kuruluşu, teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiş, "Düzenleme yetkisi" başlıklı 796 ncı maddesinde "Bağlı, ilgili, ilişkili ve diğer kurum ve kuruluşları, görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idarî düzenlemeler yapabilir." kuralına yer verilmiş olup, anılan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Şirket personelinin görevde yükselme ve unvan değişikliğine dair usul ve esaslara ilişkin yapılacak düzenlemelerin mutlaka yönetmelikle yapılmasını zorunlu kılan herhangi bir hükme yer verilmemiştir.3. Resmi Gazetede Yayım Zorunluluğuna Dair Anayasa ve Kanun Hükümleri a. 1961 Anayasası1961 Anayasasının “Yönetmelikler” başlıklı 113 üncü maddesinde “Bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Yönetmelikler Resmî Gazete ile yayınlanır.” hükmüne yer verilmiş olup anılan Anayasa hükmü gereği tüm yönetmeliklerin Resmi Gazetede yayımlanması anayasal bir zorunluluk arz etmiştir. b. 1982 Anayasası1982 Anayasasının Anayasa Komisyonunu taslak metninde de “Maddede yönetmelikler için Resmî Gazetede yayınlanma zorunluluğunun getirilmesi de ilgililerinin bilgisine ulaşabilmesini sağlamak amacına yöneliktir.” gerekçesine yer verilmek suretiyle, 1961 Anayasasında yer alan Resmi Gazetede yayımlanma zorunluluğuna yer verilmiş, ancak anılan maddenin Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonunda görüşülmesi sonrasında, 1961 Anayasasının uygulandığı dönemde tüm yönetmeliklerin Resmi Gazetede yayımlanması zorunluluğundan kaynaklanan sıkıntının giderilmesi amacıyla 1982 Anayasasının yönetmeliklerle ilgili 124 üncü maddesinde bu zorunluluk ortadan kaldırılmış olup, söz konusu değişikliğin gerekçesi şu şekildedir:“Özellikle kamu tüzel kişileri tarafından birbirine benzer nitelikte çıkarılan ve büyük kısmı mahalli nitelikte olan bütün yönetmeliklerin Anayasa hükmü gereği Resmî Gazetede yayımlanması zorunluluğunun neden olduğu gereksiz israfı önlemek bakımından maddenin son fıkrası «hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir» şeklinde düzenlenmiştir.”c. 3011 Sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun3011 sayılı Kanunun 1 inci maddesinde, "Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin;a) İşbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen,b) Kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan,c) Kamuyu ilgilendiren,Yönetmelikler Resmi Gazete'de yayımlanır.Ancak, milli emniyet ve milli güvenlikle ilgili olan ve gizlilik derecesi taşıyan yönetmelikler yayımlanmaz.Bu maddenin uygulanması bakımından hangi yönetmelik ve tebliğlerin Resmî Gazete’de yayımlanacağı ile ilgili oluşabilecek tereddütleri gidermeye Cumhurbaşkanlığı yetkilidir."hükmüne yer verilmiş olup anılan maddede hangi yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanması gerektiği açıklığa kavuşturulmuştur.3011 sayılı Kanunun gerekçesinde de 1982 Anayasasının 124 üncü maddesinin gerekçesinde yer alan hususlara paralel açıklamalara yer verilmiştir:“Anayasanın 124 üncü maddesi, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceklerini ve hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağının kanunda belirtileceğini hükme bağlamış bulunmaktadır.Anayasa, bu madde ile yönetmelik çıkarma konusunda bir tahdit getirmiş ve çıkarılacak yönetmeliklerin hepsinin Resmî Gazetede yayımlanma zaruretini kaldırmıştır.Bu durum karşısında; Başbakanlık, hakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, ancak kendi görev alanlarını ilgilendiren konularda ve belirli bir kanun veya tüzüğün amir bir hükmünün mevcut olması veya uygulama ile ilgili bir boşluğun giderilmesi gerektiği hallerde yönetmelik çıkarabileceklerdir.İdarenin bazı hizmet konularının yönetimini düzenleyen yönerge ve iç sirküler mahiyetindeki emir ve kaidelerin, Anayasanın öngördüğü anlamda yönetmelik olarak Resmî Gazetede yayımlanmak suretiyle yürürlüğe konulmaları mümkün bulunmamaktadır.Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerince düzenlenen bir idarî tasarrufun yönetmelik olarak Resmî Gazetede yayımlanabilmesi için, kendi ana görev alanlarını ilgilendiren kanun ve tüzüklerin uygulanmasını sağlaması, kanun ve tüzüklere aykırı olmaması aynı zamanda genellik ifade etmesi, yalnız görevlilere hitap eden yönerge iç talimat mahiyetinde olmaması gerekmektedir.Bu nedenle Başbakanlık, bakanlıkların ve kamu tüzelkişilerinin düzenledikleri garaj, kantin, lojman, kreş, gibi konuları kapsayan yönetmelikler, iç bünyeyi ilgilendiren talimat mahiyetindeki emir ve kaideler olduğu için yönetmelik olarak Resmî Gazetede yayımlanmasına gerek yoktur.Mahallî idareler de iç sirküler ve yönerge mahiyetindeki emir ve kaideleri yönetmelik olarak düzenleyip Resmî Gazetede yayımlanmasını istemektedirler. Bu kabil tasarruflar da idarenin bazı hizmet dallarını düzenleyen bir talimat mahiyeti arz etmektedir.Mahallî idarelerin hizmet alanları mahallî nitelikte olup, mahallin sakinlerini ilgilendirmekte, bütün kamuoyunun bilmesi gerekmemektedir.Ayrıca, Anayasanın yönetmeliklerle ilgili 124 üncü maddesinin gerekçesinde de; özellikle kamu tüzelkişileri tarafından birbirine benzer nitelikte çıkarılan ve büyük kısmı mahallî nitelikte olan bütün yönetmeliklerin Anayasa hükmü gereği Resmî Gazetede yayımlanması mecburiyetinin sebep olduğu gereksiz israfın önlenmesi öngörüldüğünden, mahallî idare yönetmeliklerinin mahallinde ilan olunması uygun görülmüştür.”4. Resmi Gazetede Yayımlanması Zorunlu Olan Yönetmeliklerin NitelikleriYukarıda metinlerine yer verilen Anayasanın 124 üncü maddesinin ve 3011 sayılı Kanunun gerekçeleri ile 3011 sayılı Kanunun 1 inci maddesi hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, ilgili kanunlarda ya da üst hukuk normlarında Resmi Gazete'de yayımlanmasına ilişkin açık bir hüküm bulunması hali haricinde, "sadece belirli bir kısım kamu görevlilerini ilgilendiren", "kamuoyunu ve diğer kurumlarda görev yapan kamu görevlilerini ilgilendirmeyen", "kamu personeline ait genel hükümleri kapsamayan" konuların düzenlendiği Yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanması zorunluluğu bulunmamaktadır.5. Belirtilen nedenlerle, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 796 ncı maddesinin verdiği yetki çerçevesinde, davalı idarenin sözleşmeli personelinin görevde yükselme ve unvan değişikliği usul ve esaslarının düzenlendiği, sadece anılan Şirketin iç bünyesini ilgilendiren ve sadece anılan Şirket personeline yönelik "talimat mahiyetindeki emir ve kaideler içeren", "tüm kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan bir yönetmelik niteliği taşımayan" dava konusu düzenleyici işlemin, Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulması gereken yönetmelik ile düzenlenmesi gereken bir alanı düzenlememesi sebebiyle, bu düzenlemeye dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemin esasının incelenmesi gerektiğinden, davalı idare ve davalı idare yanında müdahil ...'ın temyiz isteminin kabulü ile dava konusu işlemin iptali yolundaki Daire kararının bozulması gerektiği düşüncesiyle, çoğunluk görüşüne katılmıyorum.