Danıştay 6. Daire, İzmirdeki parselasyon işleminin ve imar planlarının iptali davasında, 3194 sayılı Kanunun 18/10. maddesinin Düzenleme Ortaklık Payı ve mülkiyet hakkı açısından anayasaya uygunluğunu değerlendiriyor.
Özet: Davacının, 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca yapılan parselasyon işlemleri ile bu işlemlerin dayanağı imar planlarının iptali istemiyle açtığı davanın reddine ilişkin kararların bozulması talebiyle yaptığı temyiz başvurusunda, Danıştay Tetkik Hakimi, mevcut yapılar nedeniyle düzenleme ortaklık payı alınamadığı hallerde bedele dönüştürülmesini öngören 18. maddenin 10. fıkrasının, Anayasanın 35. maddesi ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 1 Nolu Protokolü kapsamında güvence altına alınan mülkiyet hakkına müdahale oluşturup oluşturmadığı yönünden anayasaya aykırılık incelemesi yapılması gerektiği düşüncesini ortaya koymuştur.
T.C.
D A N I Ş T A Y ALTINCI DAİRE Esas No : 2025/878Karar No : 2025/3645 TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... VEKİLİ : Av. ...KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı VEKİLİ : Av. ... 2- ... Belediye Başkanlığı- ... VEKİLİ : Av. ...İSTEMİN ÖZETİ :İzmir ili, Karabağlar ilçesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmaz ile ... ada ... parsel sayılı taşınmazı kapsayan alanda, 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca yapılan Karabağlar Belediye Encümeninin ... tarihli ... sayılı kararı ile kabul edilip, İzmir Büyükşehir Belediye Encümeninin ... tarihli ... sayılı kararı ile onaylanan 981/2 sayılı geri dönüşüm ve 981/3 sayılı parselasyon işlemi ile anılan işlemlerin dayanağı 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile 1/5000 ölçekli nazım imar planının iptali istemiyle açılan davanın reddi yolundaki ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ... tarih ve E:... K:... sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.SAVUNMALARIN ÖZETİ : İzmir Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından; savunma verilmemiştir.Karabağlar Belediye Başkanlığı tarafından; temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ: Uyuşmazlıkta, dava konusu parselasyon işleminde uygulanan 3194 sayılı Yasanın 18.maddesinin 10.fıkrasının Anayasaya aykırılık yönünden incelenmesi gerekmektedir:T.C. Anayasasının "Mülkiyet hakkı" kenar başlıklı 35. maddesi; "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz." hükmünü kurala bağlamıştır. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'ne (AİHS) ek 1 No.lu Protokol'ün 1. maddesi;"Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir.Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez." kuralına yer vermiştir.Anayasa Mahkemesine göre; Anayasanın 35.maddesinde bir temel hak olarak güvence altına alınmış olan mülkiyet hakkı kişiye başkasının hakkına zarar vermemek ve yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla, sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma, ürünlerinden yararlanma ve tasarruf etme (başkasına devretme, biçimini değiştirme, harcama ve tüketme hatta yok etme) olanağı veren bir haktır. Yukarıda mülkiyet hakkına yönelik olarak Anayasa hükümleri ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi hükümleri dikkate alındığında, yasa koyucu tarafından sınırları net bir şekilde belirlenmesi gereken çerçeve ile sınırlı olmaksızın düzenleme ortaklık payı (DOP) kapsamında mülkiyet hakkına müdahale edilmesinin olanaklı hale getirildiği açıktır.3194 sayılı Yasa'nın 7181 sayılı Yasa'nın 9.maddesi ile değiştirilen 18.maddesinin 10.fıkrasında, "Mevcut yapılar nedeniyle parsellerden düzenleme ortaklık payı alınamadığı hâllerde bu payın miktarı, bedele dönüştürülebilir. Parselasyonu onaylayan idare tarafından alınan bu bedel fazladan düzenleme ortaklık payı kesintisi yapılmak zorunda kalınan diğer parsel sahiplerine ödenir." hükmüne yer verilmiştir.3194 sayılı Yasa'nın 18.maddesinin 2.fıkrasında "...Ancak, bu maddeye göre alınacak düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırk beşini geçemez." kuralına yer verilmiştir.Anayasa Mahkemesine göre; Anayasanın 35.maddesinde bir temel hak olarak güvence altına alınmış olan mülkiyet hakkı kişiye başkasının hakkına zarar vermemek ve yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla, sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma, ürünlerinden yararlanma ve tasarruf etme (başkasına devretme, biçimini değiştirme, harcama ve tüketme hatta yok etme) olanağı veren bir haktır. Mülkiyet hakkı kişinin şahsında mündemiç olmayıp Anayasa'nın 35.maddesi kapsamında hukuki korumadan istifade edilebilmesi açısından, öncelikle mülkiyet hakkının var olması aranır. Anayasa'nın 35.maddesi ile 1 No'lu Protokol'ün 1.maddesi (P1-1) mülk edinme talebini değil, kişinin var olan mülkiyet hakkını güvence altına almaktadır. Bu durum hakkın kazanılmış olması veya mevcut olması şeklinde de ifade edilebilir. (Anayasa Mahkemesi, Zekiye Şanlı Başvurusu, No. 2012/931, 26/6/2014, para. 33; Korkut Bahadır Başvurusu, No. 2014/4025, 11/12/2014, para. 27)'Mülkiyet hakkının normatif bünyesinde üç kural ihtiva ettiği kabul edilmektedir. Bu kuralların hangisinin somut olaya tatbik edileceğinin belirlenmesi, Devletin yükümlülükleri ve sınırlandırma rejimi bakımından önemli rol oynamaktadır. Zira mülkiyet hakkının üç kuralı, aynı zamanda müdahale türünün tespit edilmesini sağlamaktadır. Mülkiyet hakkına müdahalenin türü bir kez saptandıktan sonra, bu müdahalenin sınırlama rejimine uygunluğu incelenmektedir. Bu inceleme ise, ana hatlarıyla, üç aşamadan müteşekkildir: a) Birinci aşama, söz konusu müdahalenin kanunla/hukukla öngörülüp öngörülmediği; b) İkinci aşama, yapılan müdahalenin sınırlama ölçütlerine ya da bir başka deyişle meşru amaçlara uygun olup olmadığı veya hakkın özüne dokunup dokunmadığıdır. Sıınırlamanın ölçülülüğü aşamasında kamunun yararı/ihtiyaçları ile malikin/bireyin hakkı/çıkarı arasında "adil bir denge" kurulup kurulmadığı araştırılır. ' (Gemalmaz, Mülkiyet Hakkı, sf: 99 vd.)'Bir müdahale hukukilik/kanunilik ve meşru amaç testlerini geçtiğinde, sınırlama rejiminin son evresine geçilir ve söz konusu müdahalenin ölçülü olup olmadığı incelenir. Bu aynı zamanda sınırlamanın nereye kadar yapılabileceğini ifade eden "sınırlamanın sınırı" incelemesidir. AİHS ve Anayasa'da yer alan temel hakların sınırlandırılmasının sınırı "ölçülülük" ilkesidir. Anayasanın 10. maddesinde herkesin; dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşit olduğu belirtilmiştir. Maddenin son fıkrasında ise Devlet organları ve idare makamlarının bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorunda oldukları kuralı getirilmiştir. İdari işlemler, “İdarenin idare işlevine ilişkin olarak, kamu gücü kullanmak suretiyle yaptığı tek yanlı irade açıklamaları” şeklinde tanımlanır. İptal davalarına konu olduğunda yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden denetlenecek olacak idari işlemler doğurdukları hukuki sonuca göre düzenleyici işlemler ve birel işlemler olarak ikiye ayrılır. İdarenin düzenleyici işlemleri; genel, soyut ve objektif hukuki sonuçlar meydana getiren normatif işlemlerdir. Birel işlemler ise kişi ya da nesnelerin hukuki durumunu değiştiren somut ve subjektif sonuçları olan işlemlerdir. Çeşitli yasal düzenlemelere konu olan ve kamu hizmetlerine ilişkin temel ilkelerden olan eşitlik ilkesi, aynı hukuki durumda bulunanlara aynı kuralların uygulanması, fırsat eşitliğinin sağlanması, kamu hizmetine girmede eşitlik, ayrımcılık yasağı ve pozitif ayrımcılık gibi farklı şekillerde tezahür eder. Devlet yönetimine ilişkin hukukun temel ilkelerinden biri sayılan eşitlik, kanunların Anayasa'ya uygunluğunda ve idari işlemin yargısal denetiminde kullanılan bir ölçüttür. Anayasamızın 10.maddesinde yer alan eşitlik ilkesinin görünümlerinden biri olan düzenli idare ilkesi, idarenin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları tüzük, yönetmelik gibi idari metinlerle objektif bir şekilde düzenlemesi ve uygulamalarında hukuki istikrarı tesis ederek buna uyması olarak ifade edilmektedir. Dolayısıyla, idarenin düzenleme yetkisine sahip olduğu alanlarda, hukuka uygun olan uygulamayı sağlamak için objektif düzenlemeler yapması ve istikrarlı uygulamalarda bulunması gerekmektedir. İdarenin yetki sahibi olduğu alanlarda yapacağı düzenlemelerde, haklı bir neden olmadan yerleşik, istikrar kazanmış uygulamalarından ayrılması sahip olduğu serbestiyi düzenli idare ilkesine ve bu ilkenin bağlı olduğu eşitlik ilkesine aykırı kullanması anlamına gelecektir.Anayasa Mahkemesi’nin yerleşmiş kararlarına göre yasa önünde eşitlik, herkesin, her yönden aynı kurallara bağlı olacağı anlamına gelmemektedir. Anayasa’nın öngördüğü eşitlik, mutlak anlamda bir eşitlik olmayıp, haklı nedenlerin bulunması durumunda gerekli uygulamalara olanak veren bir ilkedir. Ancak, aynı durumda olanlar için ayrı düzenleme, Anayasa’nın 10. maddesinde düzenlenen eşitlik ilkelerine aykırılık oluşturur.3194 sayılı Yasa'nın 18.maddesinin 2.fıkrası ile 10.fıkrası birlikte ele alındığında, 2.fıkrada DOP'un üst sınırının %45 olarak belirlendiği, 10.fıkrada ise, mevcut yapılar nedeniyle parsellerden DOP alınamadığı hallerde, alınamayan DOP payı miktarının bedele dönüştürüleceğinin kurala bağlandığı görülmektedir. Haliyle DOP kesilemeyen alan miktarının, parselasyon düzenleme sahası kapsamında kalan diğer parsel maliklerinin parsel alanlarından yapılacak kesintilerle karşılanması suretiyle imar planında umumi hizmet alanına denk gelen alanların kamu eline geçirilmesinin sağlanması gerekecektir. Dolayısıyla aynı parselasyon düzenleme sahası kapsamında kalan kimi parsellerden üzerindeki yapılar nedeniyle DOP adı altında hiçbir kesinti yapılamazken veya DOP oranının altında kesinti yapılırken, kimi parsellerden o düzenleme sahasına ilişkin olarak belirlenen DOP oranı uygulanmak ve ek olarak da parsel alanından bedeli ödenmek suretiyle iki ayrı kesinti yapılabilecektir.Yukarıda "mülkiyet hakkı"na ve "yasa önünde eşitlik ilkesi"ne yönelik olarak Anayasa hükümleri ve AİHS ile Anayasa Mahkemesi kararları çerçevesinde yapılan açıklamalar dikkate alındığında, Yasanın 18.maddesinin 10.fıkrası hükmü ile, idarelerin mülkiyet hakkına doğrudan müdahale edilmesine olanak tanınan parselasyon işlemini tesis ederken mülkiyet hakkına ve eşitlik ilkesine uygun olmayan işlemler gerçekleştirebilmesinin yolunun açılacağı anlaşılmaktadır. Anılan Yasa hükmünün uygulanması durumunda, mülkiyet hakkına ölçüsüz bir müdahale mahiyetinde ve eşitlik ilkesine aykırı şekilde, DOP payı bedele dönüştürülen kişiler lehine, bedele dönüştürülen paylar nedeniyle taşınmazından olması gerekenden daha fazla kesinti yapılan kişiler aleyhine sonuçlar ortaya çıkacağı açıktır.Açıklanan nedenlerle, Anayasanın 2., 10. ve 35.maddelerine aykırı olması nedeniyle 3194 sayılı İmar Yasasının 18.maddesinin 10.fıkrasının iptali istemiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması gerektiği düşünülmektedir. Anılan hükmün Anayasa Mahkemesi'ne gönderilmesine karar verilmemesi halinde uyuşmazlığın esasına gelince; temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINAKarar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairelerince verilen kararların temyiz yolu ile incelenerek bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde belirtilen nedenlerden birinin bulunması halinde mümkündür. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ... tarih ve E:... K:... sayılı karar ve dayandığı gerekçe hukuk ve usule uygun olup bozulmasını gerektirecek bir sebep bulunmadığından, anılan kararın ONANMASINA, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de belirtilen İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın kararı veren ilk derece Mahkemesine gönderilmesine, 23/06/2025 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi.