danıştay 13. daire, fuar merkezini kullanma talebinin reddinin rekabet hukuku açısından hakim durumun kötüye kullanılması oluşturup oluşturmadığına ilişkin temyiz başvurusunu vazgeçilmezlik şartı kapsamında inceliyor.

Danıştay 13. Daire, fuar merkezini kullanma talebinin reddinin rekabet hukuku açısından hakim durumun kötüye kullanılması oluşturup oluşturmadığına ilişkin temyiz başvurusunu vazgeçilmezlik şartı kapsamında inceliyor.

Özet: Davacı şirketin fuar merkezini kullanma talebinin reddedilmesinin 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunun 6. maddesini ihlal ettiği iddiasıyla Rekabet Kuruluna yaptığı başvurunun, kurulca ihlal tespiti ve soruşturmaya gerek görülmeyerek reddedilmesi üzerine açılan davada, ilk derece ve bölge idare mahkemeleri, fuar merkezinin "vazgeçilmezlik" koşulunu sağlamadığı, tüketici zararının oluşmadığı ve alternatif açık alanların mevcut olduğu gerekçeleriyle kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığına hükmederek davanın reddine karar vermiştir.

Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2022/1976 E. , 2025/3494 K.

"İçtihat Metni"

T.C.

D A N I Ş T A Y

ONÜÇÜNCÜ DAİRE

Esas No:2022/1976

Karar No:2025/3494

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Fuarcılık Reklam ve Organizasyon Ltd. Şti.

VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Kurumu

VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :

Dava konusu istem: Fuar merkezini kullanma talebini reddeden ... Yapım A.Ş.’nin 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 6. maddesini ihlal ettiğinden bahisle yapılan başvurunun anılan Kanun’un 41. maddesinin birinci fıkrası uyarınca reddine ve soruşturma açılmasına gerek olmadığına ilişkin ... tarih ve ... sayılı Rekabet Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davalı idarece konu hakkında başlatılan önaraştırma neticesinde düzenlenen önaraştırma raporu üzerine dava konusu Kurul kararıyla, dosya konusu bakımından sözleşme yapmanın koşullarından vazgeçilmezlik şartının sağlanmadığı, tüketici zararı şartı bakımından ise mevcut durumda eldeki verilerin tüketici zararının oluştuğunu ortaya koymadığı, öte yandan sözleşme yapmanın reddinin rekabet hukukunda ihlal olarak nitelendirilebilmesi için hakim durumun varlığı haricinde bu koşulların tümünün birlikte, diğer bir deyişle kümülatif olarak sağlanması gerektiği, dosya bakımından bu unsurların birlikte varlığı mevcut olmadığından, ...'ın incelenen davranışının ihlal olarak nitelendirilemeyeceği sonucuna varılarak davacı şirketin şikayetinin reddine ve soruşturma açılmamasına karar verildiği;

Her ne kadar davacı tarafından Erzurum'da fuar düzenlenebilecek tek tesisin ...Fuar alanı olduğu, başka bir alanda fuar düzenlenmesine ... mevzuatı bakımından imkan bulunmadığı belirtilmiş ise de, Yurt İçinde Fuar Düzenlenmesine Dair Usul ve Esaslarda, bütün fuarların fuar merkezinde yapılması gerektiğine ilişkin bir hüküm bulunmadığı, ayrıca davalı idarece ... ve sektörde faaliyet gösteren teşebbüslerden alınan bilgilerde tarım ve hayvancılık fuarlarının açık alanlarda da yapılabileceği ve bunların örneklerinin mevcut olduğunun belirtildiği görülmekte olup davacı şirketin de daha önceki yıllarda fuarlarını açık alanlarda yaptığı dikkate alındığında davacının bu iddiası yerinde olmadığı, bu durumda, dava dosyasında bulunan bilgi ve belgeler ile önaraştırma raporunun birlikte değerlendirilmesinden, ...'ın hakim durumda olmasının tek başına hakim durumu kötüye kullanma olarak nitelendirilemeyeceği, kötüye kullanma eylemine ilişkin şartlardan vazgeçilmezlik koşulunun sağlanmadığı sonucuna varıldığından dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, mevzuat uyarınca Türkiye’de fuar düzenleyebilmek için ... yetki belgesi almak ve bu esaslara uymak zorunluluğunun getirildiği, fuar alanın belirlenen fiziki ve teknik şartlara uygun olması zorunluluğunun bulunduğu, bu kapsamda ...ilinde fuar düzenlenebilecek tek yerin ... Fuar Alanı olduğu, başka yerde fuar düzenlenmesinin ve yetki belgesi alınmasının mümkün olmadığı, önceki yıllarda düzenledikleri fuarların Yurtiçi Fuarların Düzenlenmesi Esasların yürürlüğünden önce olduğu, fuar merkezi olan yerlerde ...tarafından başka yerlerde fuar yapılmasına izin verilmediği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davalı idare tarafından, salt hakim durumun varlığının bir davranışın rekabet ihlali olarak nitelendirilebilmesi için yeterli olmadığı, uyuşmazlığın rekabet hukukunda "sözleşme yapmanın reddi" olarak bilinen davranışa ilişkin olup somut olayda, gerek hakim durumun gerekse kötüye kullanmanın varlığının ayrı ayrı değerlendirildiği, sözleşme yapmanın reddinin ihlal olarak nitelendirilebilmesi için kümülatif olarak sağlanması gerekli koşullardan vazgeçilmezlik şartının sağlanmadığı, bir ilde fuar merkezi, fuar alanı vb. kapalı bir alan olduğu halde anılan ilde açık alanda fuar yapıldığını gösteren örneklerin de mevcut olduğu, davacı şirketin 2017 yılı öncesinde tarım ve hayvancılık fuarları düzenlediği yerler arasında da açık alanların bulunduğu, rekabet hukuku bakımından alternatiflerin redde konu unsur kadar elverişli olmamasının redde konu unsuru vazgeçilmez hale getirmediği, tüketici zararı şartı bakımından ise mevcut durumda eldeki verinin tüketici zararının ortaya koyulmasına yetecek düzeyde olmadığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

ESAS YÖNÜNDEN:

MADDİ OLAY :

Davacı, ... Uluslararası Fuarcılık Reklam ve Organizasyon Ltd. Şti. (... firması), Türkiye'nin çeşitli şehirlerinde (Amasya, Balıkesir, Kayseri vb.) tarım, hayvancılık, gıda, mobilya gibi farklı konularda ihtisas fuarları düzenleyen bir şirkettir. ... firması, daha önce 2011-2017 yılları arasında ...'da "Tarım, Hayvancılık ve Gıda Fuarı" düzenlemiştir.

Hakkında şikayette bulunulan ... Tüm Fuarcılık Yapım A.Ş. (...), fuar düzenleyiciliği faaliyetlerinin yanı sıra, çeşitli illerde fuar merkezlerinin işletmeciliğini de yürüterek dikey bütünleşik bir iş modeline sahiptir. ... Fuarları A.Ş. (... ) ise ... fuarcılık grubunun bir parçası olup Anadolu'daki fuarların yönetimini üstlenmektedir. ... 2018 yılı başında, mülkiyeti ... Büyükşehir Belediyesine ait olan yeni inşa edilmiş ... Fuar Merkezi'nin işletmeciliğini uzun süreli bir kira sözleşmesiyle devralmıştır.

Davacı şirket tarafından, yeni faaliyete geçmiş olan ...Fuar Merkezi'nin işletmeciliğini 2018 yılından itibaren üstlenen ...’ın, ...’da daha önce sekiz kez tarım ve hayvancılık fuarı düzenlemiş bulunan ... firmasının tesis kullanım talebini reddetmek suretiyle hakim durumunu kötüye kullandığı iddiası ile Rekabet Kurumuna başvuruda bulunulmuştur.

Yapılan önaraştırma üzerine, Kurul tarafından davacının başvurusu anılan Kanun’un 41. maddesinin birinci fıkrası uyarınca reddine ve soruşturma açılmasına gerek olmadığına karar verilmiştir.

Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:

4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, kanunun amacı, mal ve hizmet piyasalarındaki rekabeti engelleyici, bozucu veya kısıtlayıcı anlaşma, karar ve uygulamaları ve piyasaya hakim olan teşebbüslerin bu hakimiyetlerini kötüye kullanmalarını önlemek, bunun için gerekli düzenleme ve denetlemeleri yaparak rekabetin korunmasını sağlamak olarak belirlenmiş olup, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti sınırları içinde mal ve hizmet piyasalarında faaliyet gösteren ya da bu piyasaları etkileyen her türlü teşebbüsün aralarında yaptığı rekabeti engelleyici, bozucu ve kısıtlayıcı anlaşma, uygulama ve kararlar ile piyasaya hakim olan teşebbüslerin bu hakimiyetlerini kötüye kullanmaları ve rekabeti önemli ölçüde azaltacak birleşme ve devralma niteliğindeki her türlü hukuki işlem ve davranışlar, rekabetin korunmasına yönelik tedbir, tespit, düzenleme ve denetlemeye ilişkin işlemlerin bu Kanun kapsamına gireceği düzenlenmiştir.

Anılan Kanunun "Hakim Durumun Kötüye Kullanılması" başlıklı 6. maddesinde, "Bir veya birden fazla teşebbüsün ülkenin bütününde ya da bir bölümünde bir mal veya hizmet piyasasındaki hakim durumunu tek başına yahut başkaları ile yapacağı anlaşmalar ya da birlikte davranışlar ile kötüye kullanması hukuka aykırı ve yasaktır." kuralına yer verilmiş olup, maddenin devamında, kötüye kullanma halleri, a) Ticari faaliyet alanına başka bir teşebbüsün girmesine doğrudan veya dolaylı olarak engel olunması ya da rakiplerin piyasadaki faaliyetlerinin zorlaştırılmasını amaçlayan eylemler, b) Eşit durumdaki alıcılara aynı ve eşit hak, yükümlülük ve edimler için farklı şartlar ileri sürerek, doğrudan veya dolaylı olarak ayırımcılık yapılması, c) Bir mal veya hizmetle birlikte, diğer mal veya hizmetin satın alınmasını veya aracı teşebbüsler durumundaki alıcıların talep ettiği bir malın veya hizmetin, diğer bir mal veya hizmetin de alıcı tarafından teşhiri şartına bağlanması ya da satın alınan bir malın belirli bir fiyatın altında satılmaması gibi tekrar satış halinde alım satım şartlarına ilişkin sınırlamalar getirilmesi, d) Belirli bir piyasadaki hakimiyetin yaratmış olduğu finansal, teknolojik ve ticari avantajlardan yararlanarak başka bir mal veya hizmet piyasasındaki rekabet koşullarını bozmayı amaçlayan eylemler, e) Tüketicinin zararına olarak üretimin, pazarlamanın ya da teknik gelişmenin kısıtlanması olarak sayılmıştır.

Aynı Kanun'un "Kurulun Görev ve Yetkileri" başlıklı 27. maddesinin (a) bendinde, bu Kanun'da yasaklanan faaliyetler ve hukuki işlemler hakkında, başvuru üzerine veya re'sen inceleme, araştırma ve soruşturma yapmak; bu Kanun'da düzenlenen hükümlerin ihlal edildiğinin tespit edilmesi üzerine, bu ihlallere son verilmesi için gerekli tedbirleri alıp bundan sorumlu olanlara idari para cezaları uygulamak Rekabet Kurulunun görevleri arasında sayılmış; "Önaraştırma" başlıklı 40. maddesinde, Rekabet Kurulunun re'sen veya kendisine intikal eden başvurular üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vereceği, ön araştırma yapılmasına karar verildiği takdirde ön araştırma yapmakla görevlendirilen raportörün elde ettiği bilgileri, her türlü delilleri ve konu hakkındaki görüşlerini Kurula yazılı olarak bildireceği; "Önaraştırmanın Sonuçlanması" başlıklı 41. maddesinde, ön araştırma raporunun Kurula teslimini takiben Kurulun elde edilmiş olan bilgileri değerlendirerek soruşturma açılmasına veya açılmamasına karar vereceği belirtilmiş; 43., 44., 45., 46. ve 47. maddelerinde ise Kurulun soruşturmaya başlaması hâlinde uygulanacak idari usul çerçevesinde delillerin toplanması, tarafların bilgilendirilmesi, tebligat ve cevap verme ve sözlü savunma toplantısına ilişkin kurallara yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

Kanun'un aktarılan düzenlemelerine göre, soruşturma açılması için yeterli bilgi ve belge varsa doğrudan soruşturma açılmasına karar verilebileceği, doğrudan soruşturma açılmasına yetecek bilgi ve belge bulunmadığı hallerde ise daha fazla bilgi veya belge elde edebilmek için önaraştırma yapılabileceği ve önaraştırma yapmakla görevlendirilen raportörün elde ettiği bilgi ve deliller ile önaraştırma raporunun Kurulca değerlendirilerek soruşturma açılmasına veya açılmamasına karar verilebileceği, bu iki karar türünden birini verme hususunda Rekabet Kurulunun takdir yetkisinin bulunduğu ve bu yetkinin 4054 sayılı Kanun'un 1. maddesinde belirtilen amaçları gerçekleştirme hedefi doğrultusunda kullanılması gerektiği açıktır.

Bu bağlamda, önaraştırma sonucunda rekabet kurallarını ihlal eden eylem, karar ve anlaşmaların söz konusu olmadığının hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak şekilde ortaya çıkması halinde Kurulca soruşturma açılmamasına karar verileceği, ancak önaraştırma sonucu elde edilen bilgi ve delillerin bu sonuca ulaşmaya elverişli olmaması veya yetersizliği halinde ise soruşturma açılmasına karar verilmesi gerektiği konusunda duraksamaya yer yoktur.

Başka bir anlatımla, ihbar ve şikayet başvurularında ileri sürülen iddia ve deliller ile re'sen araştırma sonucunda elde edilen bilgi ve bulguların noksan olduğu ve dolayısıyla önaraştırmaya konu edilen olayın soruşturma açılmasına gerek bulunmadığı yönünde kesin bir kanaate ulaşmaya yetecek ölçüde aydınlatılmadığı hallerde, Kurulca soruşturma açılmasına karar verilerek 4054 sayılı Kanun'un 43. ve devamı maddelerinde düzenlenen idari usulün uygulanması sonucunda yapılacak değerlendirmenin 48. maddede öngörülen nihai kararla sonuçlandırılması gerekir.

Aksi takdirde rekabet kurallarının ihlal edildiğine ilişkin iddialar açıklığa kavuşturulmadan soruşturma açılmaması yönünde alınan kararın rekabetin korunması amacına hizmet etmeyeceği kuşkusuzdur.

4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinde, bir veya birden fazla teşebbüsün ülkenin bütününde ya da bir bölümünde belirli bir mal veya hizmet piyasasındaki hakim durumunu tek başına veya başkalarıyla yapacağı anlaşmalar ya da birlikte davranışlar yoluyla kötüye kullanmasının yasak olduğu düzenlenmiştir. Bir eylemin hakim durumun kötüye kullanılması kapsamında değerlendirilebilmesi için, ilgili teşebbüsün piyasada hakim durumda bulunması ve söz konusu eylemin kötüye kullanma niteliği taşıması gerekmektedir. 4054 sayılı Kanun hakim durumun kendisini değil, bu durumun kötüye kullanılmasını yasaklamakta ve hakim durumdaki teşebbüslere, rekabetin korunması adına özel bir sorumluluk yüklemektedir. Bu sorumluluk, özellikle teşebbüsün hem altyapıyı kontrol ettiği hem de o altyapıyı kullanarak hizmet sunduğu dikey bütünleşik pazarlarda kritik bir önem arz eder.

Bakılan davada, uyuşmazlık, tesis kullanma talebinin reddi olup, ticari ilişki çerçevesinde bir hizmetin ya da ürünün sağlanmasının reddi konulu başvurular rekabet hukuku kapsamında “sözleşme yapmayı reddetme” olarak ele alınmaktadır. Rekabet hukukunda, esas olarak, hakim durumda olsun ya da olmasın tüm teşebbüslerin iş yapacakları teşebbüsleri özgürce seçme ve mülkiyetlerinde bulunan varlıklar üzerinde özgürce tasarruf edebilme hakları olduğu kabul edilmektedir. Bununla birlikte, istisnai bazı durumlarda hakim durumdaki teşebbüslerin sözleşme yapmayı reddetmeleri rekabeti kısıtlayıcı bir davranış olarak değerlendirilebilmekte ve hakim durumdaki teşebbüse rekabet hukuku çerçevesinde sözleşme yapma yükümlülüğü getirilebilmektedir.

Kurul tarafından yapılan değerlendirmede, ...'ın coğrafi pazar olarak belirlenen Erzurum ve yakın çevresindeki tarım ve hayvancılık konulu fuarların düzenlenmesine uygun fuar alanları işletmeciliği pazarında hakim durumda olduğu kabul edilmiştir. Bunun üzerine, hakim durumun kötüye kullanılıp kullanılmadığına ilişkin bir analiz yapılarak, "sözleşme yapmayı reddetme" eyleminin hakim durumun kötüye kullanılması olarak kabul edilebilmesi için, yerleşik kararları uyarınca; (1) reddedilen ürün veya hizmetin, alt pazarda rekabet etmek için vazgeçilmez olması, (2) reddetme eyleminin, alt pazarda etkin rekabeti ortadan kaldırma ihtimalinin bulunması, (3) reddetme eyleminin tüketici zararına yol açma ihtimalinin bulunması koşullarının birlikte varlığının aranması yanı sıra teşebbüsün ileri sürdüğü haklı gerekçe iddialarının da incelenmesi gerektiğinden bahisle yapılan inceleme sonucunda; uyuşmazlıkta, alt pazarda etkin rekabetin kalkması ihtimali olmasına ve ...'ın sözleşme yapmayı reddetmesinde objektif haklı gerekçe olmamasına karşın; vazgeçilmezlik şartı ile tüketici zararına yol açılmasının muhtemel olması şartı gerçekleşmediğinden bahisle soruşturma açılmamasına karar verildiği anlaşılmaktadır.

1- Kurul kararında vazgeçilmezlik şartı açısından varılan sonucun değerlendirilemesi:

Bir pazarda hakim durumda bulunan ve rakiplerinin alt pazarda faaliyet gösterebilmesi için "vazgeçilmez" nitelikte bir altyapıyı, girdiyi veya tesisi kontrol eden bir teşebbüsün, bu unsura erişimi reddetmesi, belli şartların varlığında 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesi kapsamında hakim durumun kötüye kullanılması olarak kabul edilmekte ve bu çerçevede rekabet hukuku kapsamında bir müdahale gündeme getirebilmektedir.

Bu tür durumlarda, mülkiyet hakkı ve sözleşme serbestisi gibi temel ilkelere istisnai bir şekilde müdahale edildiğinden, vazgeçilmezlik unsurunun sıkı şartlar altında, tutarlı, öngörülebilir ve ekonomik gerçeklerle uyumlu bir şekilde uygulanması gerekmektedir. Gerekli bir müdahalenin yapılmadığı durumda pazara giriş engellerinin artması, yenilikçi ve verimli teşebbüslerin faaliyetlerinin gereksiz şekilde kısıtlanması tehlikesi varken; hukuka aykırı bir müdahalenin olması durumunda ise teşebbüslerin yeni yatırım yapma isteğini kaybetmesi ihtimali bulunmaktadır. Her iki durumda da nihayetinde tüketici refahı zarar görecektir.

Hâkim Durumdaki Teşebbüslerin Dışlayıcı Kötüye Kullanma Niteliğindeki Davranışlarının Değerlendirilmesine İlişkin Kılavuz'da (Kılavuz) sözleşme yapmanın reddine konu unsurun "alt pazarda etkin rekabetin sürdürülebilmesi bakımından nesnel" olarak gerekli olup olmadığının ortaya konulması gerektiği belirtilmektedir. Ayrıca, Kurul'un her bir dosya bakımından pazarın dinamik yapısını ve ilgili unsurun sağladığı pazar gücünün sürdürülebilirliğini ayrıca göz önünde bulundurduğu da ifade edilmiştir (§ 44).

İptali istenen Kurul kararında, ...'ın davacının kapalı, modern, ve organize nitelikteki bir fuar merkezine erişimin talebinin reddini değerlendirilirken, davacı şirketin fuar düzenlemek için tarla niteliğinde açık alanları kullanabileceği yönündeki tespit esas alınarak sonuca gidildiği anlaşılmaktadır. Böylece, kararda fuar merkezine alternatif olarak sunulan açık alanın sadece fiziksel varlığının tespit edilmesiyle yetinilerek modern bir fuar merkezinin ikamesi olduğu kabul edilmiştir.

Ancak bu tespit tek başına yeterli olmayıp; altyapı imkanları, bütünleşik hizmetler, hava koşullarından bağımsızlık ve katılımcı beklentilerinin karşılanması bakımından kapalı, modern ve organize bir fuar merkezinin sunduğu niteliklerle teknik ve ekonomik açıdan karşılaştırılabilir etkin bir rekabet imkanının bulunup bulunmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.

...’da önemli bir yatırım yapılarak modern bir fuar merkezinin faaliyete geçirilmesinin, ilgili pazardaki hizmet standartlarını yükselteceğinden, katılımcı firmalar ve ziyaretçilerin iklimlendirme, altyapı ve organizasyonel imkanlara ilişkin beklentilerini de artıracaktır. Bu nedenle, rakip teşebbüsün bu nitelikleri taşımayan alanlara yönlendirilmesinin, potansiyel bir ikame olup olmadığının, söz konusu teşebbüsün pazarda etkin rekabetin sürdürülebilmesi ve reddetmenin olumsuz sonuçlarını en azından uzun vadede telafi edilip edilemediği ortaya konmalıdır.

Öte yandan, Rekabet Kurumu tarafından hazırlanan 2019 tarihli Fuarcılık Sektör İncelemesi Raporu’nda, fuar alanlarına ilişkin arsa ve inşaat maliyetlerinin yüksekliği, yatırımın geri dönüş süresinin uzunluğu ve yerel kalkınmaya yönelik diğer etkenler nedeniyle fuar alanı yatırımlarının çoğunlukla kamu kurum ve kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları veya bunların sahip olduğu şirketler tarafından gerçekleştirildiği, bu durumun yeni fuar alanı yatırımlarının yapılmasını ve fuar alanı işletmeciliği pazarına giriş imkanlarını güçleştirdiği, fuar alanı yetersizliklerinin, fuar alanlarını işleten teşebbüslerin fuar düzenleyicileri karşısındaki pazar gücünü artırdığına işaret edilmiş (§181); fuar merkezleri, fuar düzenlenebilir alanlar ve geçici alanların birbirlerinin kategorik ikamesi olup olmadığı yönünde genel ve soyut bir değerlendirme yapmanın mümkün olmadığı ifade edilmiştir (§251). Aynı Raporda, nitelikli fuar alanlarının sayıca yetersizliği sebebiyle bazı fuarların, fuarın yapılmasına tam olarak elverişli olmayan, görece düşük nitelikteki alanlarda düzenlenmek zorunda kalındığı, bu durumun fuarların kalitesini düşürdüğü, katılımcı ve ziyaretçi beklentilerinin karşılanmasını zorlaştırdığı ve fuardan beklenen faydanın ortaya çıkmasını engellediği yönünde tespitlere yer verilmiştir (§179). Bu tespitler birlikte değerlendirildiğinde, başvuruya konu fuar alanının özellikleri ile ikame olarak kabul edilen alanın özelliklerinin rekabet üzerindeki muhtemel etkilerinin önaraştırma aşamasında yeterince değerlendirilmediği anlaşılmaktadır.

Nitekim Kurul, uluslararası mobilya fuarı için tesis talebinin reddine ilişkin 16-35/604-269 sayılı kararında, açık alanda çadır kurulmak suretiyle fuar gerçekleştirmenin yaklaşık maliyetini hesaplamış, bu maliyeti bir fuar merkezinde fuar gerçekleştirmenin maliyeti ile karşılaştırmış, ancak maliyet unsurunun tek başına belirleyici olmadığı, uyuşmazlığa konu fuarın niteliği bakımından iklim koşullarından kaynaklanan riskin esas ayırt edici unsur olduğu sonucuna ulaşmıştır. Kurul, söz konusu incelemede, daha önce açık alanda mobilya fuarı gerçekleştirilmiş olmasına rağmen, iklim riskine ilişkin unsurlar nedeniyle fuar merkezinin vazgeçilmez nitelikte olduğunu tespit etmiştir. Ayrıca Kurul, anılan kararında iklim riskini ortaya koymak amacıyla 15-34/513-161 sayılı bir diğer kararına atıfta bulunmuş; söz konusu kararda ...’ın bir tarım fuarında, “2013 yılında doğal afet olarak kabul edilen fırtınadan doğan zarar nedeniyle” çadır uygulamasından vazgeçmesinin, “kendi ticari riskini azaltmak gibi haklı bir gerekçeye dayandığı”nı kabul etmiştir.

Kaldı ki, bir altyapının, girdi ya da tesisin vazgeçilmez olup olmadığına ilişkin yapılan incelemede teşebbüslere, ilgili tesise ya da pazarın yapısına özgü ve ayrıksı birtakım hususların ayrıca değerlendirilmesi gündeme gelebilir.

Dava konusu Kurul kararının 65. paragrafında yer verilen, "Bu bağlamda rekabet hukukunda bu konuyla ilgili varılan sonuç, redde konu hizmet ya da ürün alternatif bir kaynaktan temin edilebildiği sürece, alternatif kaynak daha az avantajlı veya elverişsiz olsa dahi vazgeçilmezlik koşulunun sağlanmadığıdır. Bu nedenle redde maruz kalan teşebbüsün faaliyetlerini sürdürüp sürdüremediğinin ortaya konulması da önemlidir." şeklindeki ifadenin, Avrupa Birliği Adalet Divanının (ABAD) Oscar Bronner (C-7/97) davasındaki içtihadının doğrudan bir yansıması niteliğinde olduğu anlaşılmaktadır. Ne var ki, zaman içerisinde ABAD’ın Oscar Bronner içtihadını somut olayın belirli özelliklerinden hareketle ayrıksı biçimde değerlendirdiği kararların da bulunduğu görülmektedir.

Örneğin, Google Android Auto kararında (C-233/23 sayılı dava) ABAD, vazgeçilmezlik unsuru için Oscar Bronner’da ortaya konulan katı şartların uygulama alanının, yalnızca hakim durumdaki teşebbüsün ilgili altyapıyı kendi faaliyet ihtiyaçları için geliştirdiği ve münhasıran kendi kullanımına ayırdığı durumlarla sınırlı olduğu; buna karşılık, teşebbüsün, halihazırda ilgili altyapıyı münhasıran kendi faaliyet konusunun ihtiyaçları için geliştirmediği ve üçüncü tarafların erişimine belli bir oranda açtığı durumlarda, erişim talebinin reddedilmesi halinde vazgeçilmezlik testinin uygulanmayacağı, bu durumdaki bir altyapının mutlak surette "vazgeçilmez" olmasa bile, hizmeti tüketiciler nezdinde "daha cazip hale getirmesi" halinde de haksız durumun kötüye kullanımının gündeme gelebileceği sonucuna varmıştır (§§ 43-52).

Yine, Litvanya Demiryolları kararında (C-42/21 P sayılı dava) ABAD, tesisin hakim durumdaki teşebbüse özgü yatırımlarla değil kamu kaynaklarıyla finanse edilmesi ve söz konusu teşebbüsün altyapının sahibi olmaması hususlarını, vazgeçilmezlik unsuru açısından ayrıksı bir durum olarak değerlendirmiştir (§§ 86-87).

Bu çerçevede, somut olayda Erzurum Büyükşehir Belediyesine ait fuar merkezinin uzun süreli kiralama yolu ile işletilmesi ve tesisin münhasıran üçüncü kişilerin kullanımına kapalı bir modeli öngörmemesi gibi diğer ayırt edici özelliklerin de uyuşmazlıkta değerlendirilmesi gerekmektedir.

Sonuç olarak, Kurul tarafından yapılan değerlendirmede, fuar merkezinin etkin rekabetin sürdürülebilmesi bakımından nesnel olarak vazgeçilmez olup olmadığının bütüncül olarak analiz edilmediği anlaşılmaktadır.

2- Kurul kararında tüketici zararına yol açılmasının muhtemel olması şartı yönünden varılan sonucun değerlendirilmesi:

Kılavuz'da tüketici zararına ilişkin olarak, tüketiciler bakımından, sözleşme yapmayı reddetmenin ilgili pazardaki olumsuz sonuçlarının, sözleşme yapma yükümlülüğü getirilmesi halinde ortaya çıkabilecek olumsuz sonuçlardan daha ağır olup olmayacağının incelendiği belirtilerek, yenilikçi ürün ya da hizmetleri piyasaya sürmesinin engellendiği ve/veya reddetme davranışıyla takip eden yeniliklerin önünün tıkandığı hallerde muhtemel tüketici zararından bahsedilebileceği, hakim durumdaki teşebbüsün reddetme davranışı sonucu alt pazarda normalde elde edeceği kardan daha yüksek bir kar elde etme olasılığının da tüketici zararının tespitinde dikkate alınması gereken unsurlardan biri olduğu ifade edilmiştir (§ 47).

Kurul tarafından yapılan incelemede, eldeki verilerin tüketici zararını ortaya koyacak nitelikte olmadığı sonucuna varılırken, esas itibarıyla ilgili fuarda uygulanan stant kiralama fiyatlarının önceki yıla kıyasla daha düşük olduğu tespitine dayanılmış, ayrıca davacının yenilikçi bir ürün sunmasının engellendiğine dair bir bulgu olmadığı belirtilmiştir. Kurul, stant kiralama fiyatlarına ilişkin bu veriyi, rekabetin ihlal edilmediğine ilişkin değerlendirmesinde belirleyici unsur olarak kabul etmiştir. Bu durumda, rekabet hukukunda tüketici refahı, fiyat unsurunun yanı sıra hizmet kalitesi, çeşitliliği, erişilebilirliği ve yenilikçiliğini de içeren bütüncül bir kavram olarak ele alındığından, tüketici zararının ağrılıklı olarak stant kiralama fiyatları üzerinden değerlendirilmesinde isabet bulunmamaktadır.

Öte yandan, teşebbüslerden birinin pazardan dışlanması sonucunda fuar katılımcılarının alternatif bir organizatörle çalışma imkanı ortadan kaldırarak hizmet çeşitliliğinde azalmaya yol açılmasının yeni ve gelişmiş hizmet potansiyeline sınırlayıcı etkisinin de değerlendirilmediği görülmektedir.

Bu itibarla, dava konusu Kurul kararında tüketici zararına yol açılmasının muhtemel olması şartı açısından da yeterli ve kapsamlı bir analiz yapılmadığı, tüketici zararına ilişkin değerlendirmenin, eksik incelemeye dayandığı anlaşılmaktadır.

Bu durumda, rekabet hukukunun amaç ve ilkeleri ve 4054 sayılı Kanun'da öngörülen usul açısından, 4054 sayılı Kanun'un ihlal edildiği iddiasına dayanan bir şikayet hakkında soruşturma açılmasına gerek olup olmadığını anlamak için yapılan önaraştırma sonucunda, söz konusu eylemin 4054 sayılı Kanun kapsamında bir ihlal olup olmadığının tespit edilmesi suretiyle soruşturma açılıp açılmayacağına karar verilmesi gereken somut olayın, 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesi kapsamında incelenmesi ve davalı idarece araştırmanın genişletilmesi suretiyle elde edilecek bilgi, belge ve deliller ışığında değerlendirilmesi ve her türlü şüpheden uzak bir şekilde açıklığa kavuşturulması için soruşturma açılması gerekirken, yeterli incelemeye dayanmayan önaraştırma aşamasında şikayetin reddi ile soruşturma açılmasına gerek olmadığına ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU :

Açıklanan nedenlerle;

1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;

2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesinin... tarih ve E:..., K:...sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,

3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 12/11/2025 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.