danıştay 13. daire, sermaye piyasası kanunu çerçevesinde izahname ve ihraç belgesi tebliğinin idari para cezası ve ispat yüküne ilişkin düzenlemelerinin hukuka uygunluğunu denetlemektedir.

Danıştay 13. Daire, Sermaye Piyasası Kanunu çerçevesinde İzahname ve İhraç Belgesi Tebliğinin idari para cezası ve ispat yüküne ilişkin düzenlemelerinin hukuka uygunluğunu denetlemektedir.

Özet: Davacılar, Sermaye Piyasası Kanununa dayalı İzahaname ve İhraç Belgesi Tebliğinin 25. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının iptalini talep ederek, bu düzenlemenin kanunda öngörülen özel hukuk tazminat sorumluluğu yerine hukuka aykırı şekilde idari para cezası öngördüğünü, ispat yükünü tersine çevirdiğini ve idarenin fonksiyon gasbı yaparak adli yargının yetkisini gasbettiğini ileri sürmekte; davalı ise düzenlemenin yatırımcıları koruma amacı taşıdığını, kanunla verilen yetki çerçevesinde yapıldığını ve idari para cezalarının özel hukuk sorumluluğuna engel olmadığını savunmaktadır.

Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2021/1437 E. , 2025/3545 K.

"İçtihat Metni"

T.C.

D A N I Ş T A Y

ONÜÇÜNCÜ DAİRE

Esas No : 2021/1437

Karar No : 2025/3545

DAVACILAR : 1. ... Yatırım Ortaklığı A.Ş.

2. ...

3. ...

VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ... Kurulu

VEKİLİ : Av. ...

DAVANIN KONUSU : 22/06/2013 tarih ve 28685 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 22/06/2013 tarih ve II-5.1 sayılı İzahname ve İhraç Belgesi Tebliği’nin 25. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :

Davalı tarafından 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun 10. ve 32. maddesinin dava konusu düzenlemeye dayanak gösterildiği, 32. maddenin altıncı fıkrasında tazminat isteminin altı ay içinde zamanaşımına uğrayacağının düzenlendiği, 6362 sayılı Kanun’un 10. ve 32. maddesi incelendiğinde düzenlenen prosedürün özel hukuk tazminat sorumluluğu olduğunun anlaşıldığı, 10. maddenin birinci ve ikinci fıkralarına aykırılık ile 32. maddenin birinci ve ikinci fıkralarına aykırılığın yaptırımının anılan maddenin üç ile yedinci fıkraları arasında düzenlendiği, anılan düzenlemeler uyarınca 6362 sayılı Kanun'un 10. ve 32. maddelerine aykırılığın yaptırımının adli yargıda açılacak olan tazminat davası olacağı, burada da ispat yükünün davacıda olduğu ancak idarenin hukuka aykırı dava konusu düzenlemesi nedeniyle ispat yükünün tersine çevrildiği, idarenin Kanun düzenlemesini ikincil düzenlemeyle tekrar etmesi sonucunda idari para cezası uygulamasının hukuk devletine aykırı olduğu, zira kanunda düzenlemesinde yaptırımın ayrı bir şekilde belirlendiği, davalı idare tarafından kanun koyucunun iradesine aykırı davranıldığı, davalı idare tarafından fonksiyon gasbı gerçekleştirildiği, adli yargının maddi denetim yapma yetkisinin idare tarafından gasbedildiği, idarenin hukuka aykırı işlemi nedeniyle adli yargıdaki ispat yükünün kendileri üzerinde kaldığı, 7222 sayılı Kanun ile yapılan değişikle de davalı idareye idari para cezası uygulama yetkisi verilmediği, adil yargılanma hakkının ihlal edildiği, dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI :

Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmüştür.

Dava konusu düzenlemenin 6362 sayılı Kanun'un idareye verdiği yetki çerçevesinde yapıldığı, yapılan düzenlemenin 6362 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca yatırımcıların korunması amacıyla yapıldığı, anılan Kanun'un 103. maddesi uyarınca yapılan düzenlemelere aykırı davrananlara idare tarafından idari para cezası verileceğinin belirtildiği, özel hukuk uyarınca tazminat yükümlülüğünün öngörülmüş olmasının idari para cezası verilmesini engellemediği, idarenin izahnamedeki düzenlemelere uyulup uyulmadığını denetleme yetkisinin devam ettiği, zira izahnamenin davacı şirket tarafından düzenlenmesinden sonra idarenin izahnameyi onayladığı, izahnamenin yatırımcıların sağlıklı karar alabilmesi için gerçeğe uygun olması gerektiği, izahnamede yanlış ve yanıltıcı bilgi veren ihraççılara idari para cezası uygulanmasının kaçınılmaz olduğu, hukuka aykırı işlemin kabahat olarak düzenlenmesinin tazminat sorumluluğunu ortadan kaldırmadığı, aynı durumun birçok düzenleme yönünden geçerli olduğu, adli ve idari yargı alanlarının birbirinden ayrı olduğu, dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ :

6362 sayılı Kanun'un 10. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasının alt düzenleyici işlemde aynen tekrar edilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığından davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI ...'İN DÜŞÜNCESİ :

Dava; 22/06/2013 tarih ve 28685 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren II-5.1 sayılı "İzahname ve İhraç Belgesi Tebliği"nin 25. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının iptali istemiyle açılmıştır.

Davalı idarenin süre itirazı yerinde görülmemiştir.

6362 Sayılı Sermaya Piyasası Kanunun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi olduğu belirtildikten sonra; 3. maddesinin birinci fıkrasının (j) bendinde, İzahnamenin; "İhraççının ve varsa garantörün finansal durum ve performansı ile geleceğe yönelik beklentilerine, faaliyetlerine, ihraç edilecek veya borsada işlem görecek sermaye piyasası araçlarının özelliklerine ve bunlara bağlı hak ve risklere ilişkin olarak yatırımcıların bilinçli bir değerlendirme yapmasını sağlayacak nitelikteki tüm bilgileri içeren kamuyu aydınlatma belgesi" olduğu tanımlanmıştır. Kanunun "İzahname hazırlama yükümlülüğü" başlıklı 4.maddesinde; "(1) Sermaye piyasası araçlarının halka arz edilebilmesi veya borsada işlem görebilmesi için izahname hazırlanması ve hazırlanan bu izahnamenin Kurulca onaylanması zorunludur." hükmü "Kurulun yetkisi" başlıklı 5. maddesinde ise; "(1) Kurul, ihraççının ve halka arz edilecek veya borsada işlem görecek sermaye piyasası araçlarının türü ve niteliğine göre, izahnamede bulunması gereken asgari bilgilere, garantöre ve garantinin niteliğine, izahnameyi oluşturan belgelere, izahnamenin şekline, kamuya duyurulmasına, yayımlanmasına, ilan ve reklamlara, izahnamede önceden yayımlanmış bilgilere atıfta bulunulmasına, satış şartlarına, onaylanan izahnamede değişiklik yapılmasına ve izahname hazırlama ve yayımlanmasından kısmen veya tamamen muafiyete ilişkin usul ve esasları belirler."hükmü, 10. maddesinde ise; "(1) İzahnamede yer alan yanlış, yanıltıcı ve eksik bilgilerden kaynaklanan zararlardan ihraççılar sorumludur. Zararın söz konusu kişilerden tazmin edilememesi veya edilemeyeceğinin açıkça belli olması hâlinde; halka arz edenler, ihraca aracılık eden lider aracı kurum, varsa garantör ve ihraççının yönetim kurulu üyeleri kusurlarına ve durumun gereklerine göre zararlar kendilerine yükletilebildiği ölçüde sorumludur. (2) Bağımsız denetim, derecelendirme ve değerleme kuruluşları gibi izahnamede yer almak üzere hazırlanan raporları hazırlayan kişi ve kurumlar da hazırladıkları raporlarda yer alan yanlış, yanıltıcı ve eksik bilgilerden bu Kanun hükümleri çerçevesinde sorumludur. " hükmü yer almaktadır.

Kanunun "Kamuyu Aydınlatma Belgelerinden Sorumluluk" başlıklı 32. maddesinde," getirilen; (1) 10 uncu madde çerçevesinde, aynı maddede sorumlu olduğu belirtilen kişiler ile mevzuat uyarınca izahname, pay alım tekliflerinde hazırlanan bilgi formu, özel durum açıklaması, birleşme ve bölünme işlemlerinde hazırlanacak duyuru metinleri, borsada işlem görme duyurusu ve finansal raporlar gibi Kurulca kamuyu aydınlatma amacı ile düzenlenmesi öngörülen sair kamuyu aydınlatma belgelerini imzalayanlar veya bu belgeler kendi adına imzalanan tüzel kişiler bu belgelerde yer alan yanlış, yanıltıcı veya eksik bilgilerden kaynaklanan zararlardan müteselsilen sorumludur.

(2) Bağımsız denetim, derecelendirme ve değerleme kuruluşları gibi kamuyu aydınlatma belgelerinde yer alan veya bu belgelere dayanak olmak üzere hazırlanan raporları hazırlayan kişi ve kurumlar da bu Kanun hükümleri çerçevesinde sorumludur.

(3) Kamuyu aydınlatma belgelerinde yer alan bilgilerin yanlış, yanıltıcı veya eksik olması konusunda bilgi sahibi olmadığını ve bu bilgi eksikliğinin kast veya ağır ihmallerinden kaynaklanmadığını ispatlayan kişiler sorumlu olmaz.

(4) Yanlış, yanıltıcı veya eksik bilgiler içeren izahnamenin geçerlilik süresi boyunca; diğer kamuyu aydınlatma belgelerinin ise kamuya açıklandığı tarihten hemen sonra, ilk halka arzdan veya borsada satın alınan veya satılan sermaye piyasası araçlarının, gerçeğe uygun bilginin ortaya çıktığı tarihten hemen sonra borsada satılması veya satın alınması üzerine yatırımcıların malvarlıklarında zarar meydana gelmesi hâlinde bu maddeye göre ileri sürülecek tazminat talepleri açısından kamuyu aydınlatma belgesi ile zarar arasında illiyet bağı kurulmuş sayılır.

(5) Kamuyu aydınlatma belgelerinin yanlış, yanıltıcı veya eksik olmasından kaynaklanan tazminat talebi;

a) Sermaye piyasası araçlarının alım veya satımının, kamuyu aydınlatma belgesine dayanmaması,

b) Sermaye piyasası araçlarının alım veya satımının kamuyu aydınlatma belgelerinde yer alan bilgilerin yanlış, yanıltıcı veya eksik olduğu bilinmesine rağmen yapılması,

c) Kamuyu aydınlatma belgelerinde yer alan yanlış, yanıltıcı veya eksik bilgilere ilişkin düzeltmenin, yatırım kararının verilmesinden veya bu belgeye dayanarak işlem yapılmasından önce ilan edilmiş olması,

ç) Kamuya açıklanan belgede yer alan bilgiler yanlış, yanıltıcı veya eksik olmasaydı dahi yatırımcıların zarara uğrayacak olmaları, hâlinde reddedilir.

(6) Kamuyu aydınlatma belgelerinden doğan tazminat talebi, dördüncü fıkradaki zararın meydana geldiği tarihten itibaren altı ay içinde zamanaşımına uğrar.

(7) Kamuyu aydınlatma belgelerinden doğan sorumluluğu hafifleten ya da kaldıran anlaşmalar, hüküm veya ifadeler geçersizdir." düzenlemeleri ile izahname ile ilgili yatırımcılara karşı sorumluluğun çerçevesi belirlenmiştir.

Kanunun 96. maddesinde, Sermaye Piyasası kurumlarının hukuka aykırı faaliyet ve işlemlerinde uygulanacak tedbirler sayılmış olup birinci fıkrasında; "(1) Kurul, sermaye piyasası kurumlarının mevzuat, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine aykırı faaliyetlerinin tespit edilmesi hâlinde; ilgililerden aykırılıkların Kurulca belirlenen bir sürede giderilmesini ve kanuna, işletme amaç ve ilkelerine uygunluğun sağlanmasını istemeye ya da doğrudan bu kurumların faaliyetlerinin kapsamını sınırlandırmaya veya geçici olarak durdurmaya, tamamen veya belirli sermaye piyasası faaliyetleri itibarıyla yetkilerini iptal etmeye ya da öngöreceği diğer her türlü tedbiri almaya yetkilidir." hükmü getirilmiştir. Yine aynı şekilde Kanunun 103. maddesinde; "(1) Bu Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket eden kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından iki yüz elli bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, yükümlülüğe aykırılık dolayısıyla menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz. (Ek cümle:20/2/2020-7222/36 md.) Tüzel kişilere, aykırılığın ağırlığı ve etkilediği mağdur sayısı dikkate alınarak bu fıkranın birinci cümlesinde yer alan asgari miktardan az olmamak üzere bağımsız denetimden geçmiş yıllık finansal tablolarında yer alan brüt satış hasılatının %1’i ile vergi öncesi kârının %20’sinden yüksek olanına kadar idari para cezası verilir. (2) Birinci fıkradaki yükümlülüklere aykırı hareket eden kişinin bir özel hukuk tüzel kişisinin organ veya temsilcisi olması veya organ veya temsilcisi olmamakla birlikte bu tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev üstlenen bir kişi olması hâlinde, ayrıca tüzel kişi hakkında da birinci fıkra hükmüne göre idari para cezası verilir. Aykırılığın, temsilcisi olunan veya adına hareket edilen tüzel kişinin zararına bir sonuç doğurması hâlinde, tüzel kişiye idari para cezası verilmez...." düzenlemeleri ile Sermaye Piyasası Kurumunun, kurumların hukuka aykırı faaliyet veya işlemleri sebebiyle sermaye hukuku yönünden sorumluluğu düzenlenmiştir.

Dava dosyasının incelenmesinden; davacı ... Yatırım Ortaklığı A.Ş.'nin sermayesinin, tamamı nakden olmak üzere 90.000.000,00.-TL artırılarak 250.000.000,00.-TL'ye çıkarılması kapsamında elde edilen fonların halka arz nedeniyle yayımlanan izahnamede belirtildiği şekilde; Şirket'in 2018 yılının ikinci yarısı ile 2019 yılının ilk yarısındaki yükümlülüklerini yerine getirmek, banka kredilerini geri ödemek, finansal borçları azaltmak, teminat yapısını güçlendirmek ve işletme sermayesi ihtiyacının karşılanması amacıyla kullanılmadığı, sermaye artırımı sonucunda elde edilen fonun önemli bir kısmının (yaklaşık olarak %60'ı) Şirket'in ilişkili tarafları ... ve ...'ye ait ... Projesi'nde yer alan toplam 54 adet bağımsız bölümün alımında kullanıldığı, böylelikle sermaye artırımı nedeniyle ihraç edilecek paylara ilişkin İzahname'de yer alan ve halka arz gelirinin kullanımına ilişkin açıklamaların yanıltıcı ve eksik hale geldiğinden bahisle Sermaye Piyasası Kurulu Karar Organının ... tarih ve ... sayılı Kararı ile; özetle; sermaye artırımından elde edilen fonun önemli bir kısmının izahnamede açıklanan şekilde kullanılmayarak ilişkili taraflardan gayrimenkul alımında kullanılması suretiyle izahnamede belirtilen bilgilerin yanıltıcı ve eksik hale getirildiği ve İzahname ve İhraç Belgesi Tebliği'nin 25. maddesinin birinci fıkrası kapsamında bu durumdan ihraççının sorumlu tutulduğu ve ayrıca Kanunun 32. maddesinin birinci fıkrası kapsamında ihraççı adına izahnameyi imzalayan Yönetim Kurulu Başkanı ... ile Yönetim Kurulu Başkan Vekili ...’nin sorumlu oldukları dikkate alınarak şirket adına izahnameyi imzalayan izahnameden sorumlu kişiler ... ile ... ve şirketin her birisi hakkında Kanunun 103. maddesi kapsamında ayrı ayrı olmak üzere 2018 yılı idari para cezası için belirlenen azami tutar olan 387.009,00.-TL idari para cezası uygulanmasına ve ... ile ...'den satın alınan ... Projesinde yer alan toplam 54 adet bağımsız bölümün satın alma maliyetine kanuni faiz eklenmesi suretiyle bulunan tutardan az olmayacak biçimde 30.11.2019 tarihine kadar elden çıkarılması, daha düşük bir bedel ile elden çıkarılması halinde aradaki farkın anılan şahıslar tarafından şirkete ödenmesine karar verildiği, söz konusu karara davacı şirket ve diğer davacılar tarafından 30.10.2019 tarihli dilekçe ile itiraz edilmesi üzerine, Sermaye Piyasası Kurulu Karar Organı'nın ... tarih ve ... sayılı Kararıyla; ... tarih ve ... sayılı Kararın tamamen iptal edilmesi ve bütün unsurlarının sonuçlarıyla kaldırılması talebinin olumlu karşılanmamasına, ancak; 54 adet bağımsız bölümün Şirket'e olan satın alma maliyetine kanuni faizin eklenmesi suretiyle bulunan tutardan aşağı olmayacak biçimde elden çıkarılması işleminde, bu bağımsız bölümlerin Şirket portföyüne dâhil olmasından sonra Şirket tarafından fiilen tahsil edilmiş olmak koşuluyla elde edilen kira gelirlerinin ilgili satın alma tutarından (varsa) kiralamaya ilişkin giderler düşüldükten sonra indirim kalemi olarak dikkate alınabileceğine" karar verilmesi üzerine, bu işlemlerin iptali istemiyle ... İdare Mahkemesinin E:... sayılı dosyasında; dava konusu edilen bu kararların dayanağı "İzahname ve İhraç Belgesi Tebliği"nin 25. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının iptali istemiyle de Danıştay'da iş bu davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Dava konusu edilen Tebliğin 25. maddesi izahnameden sorumlu kişileri düzenlemiş olup; "(1) İzahnamede yer alan yanlış, yanıltıcı ve eksik bilgilerden kaynaklanan zararlardan ihraççılar sorumludur. Zararın söz konusu kişilerden tazmin edilememesi veya edilemeyeceğinin açıkça belli olması halinde; halka arz edenler, ihraca aracılık eden lider yetkili kuruluşlar, varsa garantör ve ihraççının yönetim kurulu üyeleri kusurlarına ve durumun gereklerine göre zararlar kendilerine yükletilebildiği ölçüde sorumludur. (2) Bağımsız denetim, derecelendirme ve değerleme kuruluşları gibi izahnamede yer almak üzere rapor hazırlayan kişi ve kurumlar da hazırladıkları raporlarda yer alan yanlış, yanıltıcı ve eksik bilgilerden bu Tebliğ ve Kanunun ilgili hükümleri çerçevesinde sorumludur. (3) İzahnamenin diğer kısımları ile birlikte okunduğu takdirde özetin yanıltıcı, hatalı veya tutarsız olması durumu hariç olmak üzere, sadece özete bağlı olarak ilgililere herhangi bir hukuki sorumluluk yüklenemez." hükmünü içermektedir. Tebliğin, "İzahname, ihraç belgesi ve diğer kamuyu aydınlatma belgelerinden doğan sorumluluk" başlığını taşıyan 26. maddesi ise ; " (1) İzahname, ihraç belgesi, tertip ihraç belgesi ve satışla ilgili diğer kamuyu aydınlatma belgelerinden doğan sorumluluk için Kanunun 10 uncu, 32 nci ve 63 üncü maddelerinde yer alan hükümler uygulanır. (2) İhraççı ve varsa halka arz eden ile yetkili kuruluşlar, ihraç edilecek sermaye piyasası aracının değerine ilişkin olarak yatırımcıların yatırım kararlarını bilinçli olarak vermelerine engel olabilecek herhangi bir işlem yapılmaması ve yapay piyasa yaratılmaması için gereken önlemlerin alınmasından sorumludurlar. (3) İhraç süreci boyunca görevleri nedeniyle içsel bilgiye ulaşabilecek durumda olan kişiler öğrendikleri içsel bilgilerin izahname veya ihraç belgesi ile kamuya açıklanmasına kadar gizliliğinin sağlanmasından sorumludurlar." kuralını getirmiştir.

Davacı vekili; dava konusu Tebliğ hükümlerine dayanılarak tesis edilen idari işlemler (İdari para cezası ve diğer yaptırımlar) nedeniyle konunun idari yargıya taşındığı, oysa Sermaye Piyasası Kanununda belirtildiği şekliyle özel bir hukuk rejimine dayalı olarak tazminat hukuku yönünden adli yargıda yargılama yapılması gerekirken, delil ve isbat yükünün aleyhlerine olacak şekilde tersine çevrilerek yargılamanın idari yargıda yapıldığı, idarenin çıkardığı bu genel düzenleyici işlemi ile adli yargının fonksiyonu gasp edilerek adil yargılanma hakkının ihlal edildiği öne sürülerek "İzahname ve İhraç Belgesi Tebliği"nin 25. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının iptalini istemektedir.

İdarelerin düzenleyici işlemler yapabilme yetkisi Anayasa'nın 124. maddesine dayanan anayasal bir yetki olup, idareler tarafından mevzuatla verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla düzenleyici işlemler yapılabileceği kuşkusuzdur. Ancak, bu düzenlemeler yapılırken, normlar hiyerarşisi gibi ilkelerin de göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Normlar Hiyerarşisi kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir.

6362 Sayılı SPK'nun;"Kurulun görev, yetki ve sorumlulukları" başlıklı 128. maddesinin ikinci fıkrasında ifade bulan "(2) Kurul, yetkilerini, düzenleyici işlemler tesis ederek ve özel nitelikli kararlar alarak kullanır. Kurul, kararlarının Resmî Gazete’de veya internet ortamı dâhil uygun vasıtalarla yayımlanmasına karar verebilir. Düzenleyici işlem niteliğindeki yönetmelik ve tebliğler Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konur." hükmüne dayanılarak yürürlüğe giren sözkonusu Tebliğ ile , Kanunun ilgililere yüklediği İzahname düzenleme yükümlülüğünün usul ve esasları belirlenmiş olup iptali istenilen 25. madde hükmü ise 6362 sayılı Yasanın 10. maddesinde ve 32. maddesinde aynen yer aldığından, anılan genel düzenleyici işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :

Davacı ... Yatırım Ortaklığı A.Ş.’nin (şirket) 250.000.000,00-TL kayıtlı sermaye tavanı içinde 160.000.000,00-TL olan çıkarılmış sermayesinin, tamamı nakden olmak üzere 90.000.000,00-TL artırılarak 250.000.000,00-TL’ye çıkarılması kapsamında elde edilen fonların halka arz nedeniyle yayımlanan ve davalı idarece onaylı izahnamede belirtildiği şekilde kullanılıp kullanılmadığının mevzuat çerçevesinde incelenmesi ve davacılar tarafından sunulan savunmaların değerlendirilmesi neticesinde hazırlanan ... tarih ve ... sayılı İnceleme Raporunda yer alan tespitler uyarınca, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla;

"A) (...) Şirket adına izahnameyi imzalayan izahnameden sorumlu kişiler ... ile ... ve Şirket'in her birisi hakkında Kanun'un 103. maddesi kapsamında ayrı ayrı olmak üzere 2018 yılında idari para cezaları için belirlenen azami tutar olan 387.009,00-TL idari para cezası uygulanmasına,

(...)

3) Şirket'in;

a) Yapılacak ilk genel kurul toplantısında, Şirket hakkında idari para cezası uygulanmasını gerektiren fiilde sorumluluğu bulunan Şirket'in yönetim kurulu üyelerine Şirket'e verilen idari para cezası nedeniyle rücu edilip edilmeyeceği hususunda karar alınması ve söz konusu kararda sorumlular ile bunlarla ilişkili olan gerçek ve/veya tüzel kişilerin oy kullanmaması gerektiği,

b) Genel kurul toplantısında, sorumlu yönetim kurulu üyelerine rücu edilmesine karar verilmesi durumunda, genel kurul karar tarihinden itibaren 10 gün içinde sorumlulara rücu işleminin tamamlanarak idari para cezasının sorumlulardan tahsil edilmesine ilişkin muhasebe kayıtlarının veya rücu işleminin gerçekleştirilmesi için yapılan yasal takibata ilişkin işlemler hakkında açıklamanın ilgili genel kurul tutanağı ile birlikle Kurulumuza iletilmesi gerektiği hususlarında bilgilendirilmesine,

4) Kanun'un 10. maddesinin birinci fıkrası ile 32. maddesinin birinci fıkrası kapsamında; Şirket'in bedelli sermaye artırımından elde edilen fonların, Şirket'in sermaye artırımı nedeniyle ihraç edilecek paylara ilişkin izahnamede belirtildiği şekilde kullanılmaması nedeniyle (varsa) zarara uğrayan yatırımcıların, yasal koşulların oluşması halinde, genel hukuk hükümleri çerçevesinde Şirket ile bahse konu işlemlerde sorumluluğu bulunan Şirket yönetim kurulu üyeleri ... ve ... aleyhine dava açabilecekleri hususunun Kurulumuz Bülteni ile duyurulmasının ve söz konusu hususun, gündemde yer vermek suretiyle, yapılacak ilk genel kurul toplantısında ortakların bilgisine sunulması gerektiğinin Şirket'e bildirilmesine,

B) Kanun'un 96. maddesi ile Kurulumuza verilen yetki kapsamında Şirket'in son olarak gerçekleştirdiği sermaye artırımından (sermayenin 160.000.000,00-TL'den 250.000.000,00-TL'ye çıkarılması) elde edilen fonun önemli bir kısmının İzahname ve İhraç Belgesi Tebliği'ne ve Kurulca belirlenen izahname standartlarına aykırı biçimde, izahnamede açıklamadığı halde ilişkili taraflarından gayrimenkul almak amacıyla kullanılması suretiyle izahnamede belirtilen bilgilerin yanıltıcı ve eksik hale getirildiği ve böylece Kurulumuzca standartları belirlenmiş izahnameye aykırı hareket edildiği dikkate alınarak;

1) a) Şirket tarafından ilişkili tarafları Şirket Yönetim Kurulu Başkanı ... ve Yönetim Kurulu Başkan Vekili ...'den satın alınan ... Projesinde yer alan toplam 54 adet bağımsız bölümün, söz konusu bağımsız bölümlerin Şirket'e olan satın alma maliyetine kanuni faizin eklenmesi suretiyle bulunan tutardan aşağı olmayacak biçimde 30/11/2019 tarihine kadar elden çıkarılması, daha düşük bir bedel ile elden çıkarılması halinde aradaki farkın anılan şahıslar tarafından Şirket'e ödenmesi,

b) Söz konusu bağımsız bölümlerin tamamının 30/11/2019 tarihine kadar elden çıkarılamaması durumunda, elden çıkarılamayan bağımsız bölümler için iade bedelinin Şirket'in söz konusu bağımsız bölümler için ilgililere yaptığı ödemeye kanuni faizin eklenmesi suretiyle bulunan tutardan az olmayacak şekilde belirlenmesi ve bu bedelin ... ve ... tarafından Şirket'e iade edilmesi suretiyle söz konusu satış işleminin iptal edilmesi gerektiği hususları ile,

2) TTK'nın 365. maddesinin gereği olarak (1) no'lu maddede yer alan hususlara ilişkin gerekli iş ve işlemlerin verilen sürede yerine getirilmesi sorumluluğunun Şirket'in yönetim kurulu üyelerine ait olduğu hususunun Şirket'e ve Şirket'in yönetim kurulu üyelerine bildirilmesine, (...)" karar verilmiştir.

Bunun üzerine, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının dayanağı olan II-5.1 sayılı İzahname ve İhraç Belgesi Tebliği’nin 25. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:

USUL YÖNÜNDEN:

Davalı idarelerin usule yönelik itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.

ESAS YÖNÜNDEN:

İLGİLİ MEVZUAT:

6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesidir."; 3. maddesinin birinci fıkrasının (j) bendinde, "(1) Bu Kanun'un uygulanmasında;

(...)

j) İzahname: İhraççının ve varsa garantörün finansal durum ve performansı ile geleceğe yönelik beklentilerine, faaliyetlerine, ihraç edilecek veya borsada işlem görecek sermaye piyasası araçlarının özelliklerine ve bunlara bağlı hak ve risklere ilişkin olarak yatırımcıların bilinçli bir değerlendirme yapmasını sağlayacak nitelikteki tüm bilgileri içeren kamuyu aydınlatma belgesini, (...) ifade eder."; 10. maddesinde, "(1) İzahnamede yer alan yanlış, yanıltıcı ve eksik bilgilerden kaynaklanan zararlardan ihraççılar sorumludur. Zararın söz konusu kişilerden tazmin edilememesi veya edilemeyeceğinin açıkça belli olması halinde; halka arz edenler, ihraca aracılık eden lider aracı kurum, varsa garantör ve ihraççının yönetim kurulu üyeleri kusurlarına ve durumun gereklerine göre zararlar kendilerine yükletilebildiği ölçüde sorumludur.

(2) Bağımsız denetim, derecelendirme ve değerleme kuruluşları gibi izahnamede yer almak üzere hazırlanan raporları hazırlayan kişi ve kurumlar da hazırladıkları raporlarda yer alan yanlış, yanıltıcı ve eksik bilgilerden bu Kanun hükümleri çerçevesinde sorumludur."; 32. maddesinde, "(1) 10 uncu madde çerçevesinde, aynı maddede sorumlu olduğu belirtilen kişiler ile mevzuat uyarınca izahname, pay alım tekliflerinde hazırlanan bilgi formu, özel durum açıklaması, birleşme ve bölünme işlemlerinde hazırlanacak duyuru metinleri, borsada işlem görme duyurusu ve finansal raporlar gibi Kurulca kamuyu aydınlatma amacı ile düzenlenmesi öngörülen sair kamuyu aydınlatma belgelerini imzalayanlar veya bu belgeler kendi adına imzalanan tüzel kişiler bu belgelerde yer alan yanlış, yanıltıcı veya eksik bilgilerden kaynaklanan zararlardan müteselsilen sorumludur.

(5) Kamuyu aydınlatma belgelerinin yanlış, yanıltıcı veya eksik olmasından kaynaklanan tazminat talebi;

a) Sermaye piyasası araçlarının alım veya satımının, kamuyu aydınlatma belgesine dayanmaması,

b) Sermaye piyasası araçlarının alım veya satımının kamuyu aydınlatma belgelerinde yer alan bilgilerin yanlış, yanıltıcı veya eksik olduğu bilinmesine rağmen yapılması,

ç) Kamuya açıklanan belgede yer alan bilgiler yanlış, yanıltıcı veya eksik olmasaydı dahi yatırımcıların zarara uğrayacak olmaları,

hâlinde reddedilir.

(6) Kamuyu aydınlatma belgelerinden doğan tazminat talebi, dördüncü fıkradaki zararın meydana geldiği tarihten itibaren altı ay içinde zamanaşımına uğrar.

(7) Kamuyu aydınlatma belgelerinden doğan sorumluluğu hafifleten ya da kaldıran anlaşmalar, hüküm veya ifadeler geçersizdir."; dava tarihi itibarıyla 91. maddesinde, "(1) Bu Kanuna aykırı şekilde sermaye piyasası aracı ihraç ettiği veya buna teşebbüs ettiği tespit edilenler hakkında, her türlü hukuki ve cezai sorumluluk saklı kalmak kaydıyla, Kurul, her türlü harç ve teminattan muaf olarak gerekli tüm tedbirleri almaya, satılan kısmın karşılığı ve satışı yapılacak sermaye piyasası aracı için her türlü harç ve teminattan muaf olarak ihtiyati tedbir ve ihtiyati haciz istemeye yetkilidir.

(2) Kurul, Kanuna aykırı ihracın doğurduğu sonuçların ortadan kaldırılması ve nakit ve diğer varlıkların hak sahiplerine iadesi için tespit tarihinden itibaren otuz gün içinde ilgili ihracı yapan kişiye yazılı ihbarda bulunur. Muhatap, ihbar tarihinden itibaren en geç otuz gün içinde para topladığı gerçek ve tüzel kişilere ve toplanan tutara ilişkin ayrıntılı bilgileri Kurulca belirlenecek vasıtalarla ilan eder ve Kurula iletir. Bu ilanı takip eden üç ay içinde kendisinden para toplanan gerçek ve tüzel kişiler ortaklığın bulunduğu yer asliye hukuk mahkemesine itiraz edebilir. Söz konusu listenin kesinleşmesi üzerine, ilgili ihracı gerçekleştiren kişi tarafından hak sahiplerine iade yapılır. Bu iade işlemi tamamlanmadan birinci fıkra uyarınca konulan ihtiyati tedbir ve ihtiyati haciz kaldırılamaz.

(3) Kurulca yapılan yazılı ihbar tarihinden itibaren bir yıl içinde bu Kanuna aykırı ihracın doğurduğu sonuçlar tamamen ortadan kaldırılmazsa, Kurul, nakit ve diğer varlıkların hak sahiplerine iadesi veya ortaklığın tasfiyesi için dava açmaya yetkilidir.

(4) Kendilerinden para toplanan kişilerin genel hükümlerden kaynaklanan hakları saklıdır."; 96. maddesinde, "(1) Kurul, sermaye piyasası kurumlarının mevzuat, Kurulca belirlenen standartlar, esas sözleşme ve fon iç tüzüğü hükümlerine aykırı faaliyetlerinin tespit edilmesi hâlinde; ilgililerden aykırılıkların Kurulca belirlenen bir sürede giderilmesini ve kanuna, işletme amaç ve ilkelerine uygunluğun sağlanmasını istemeye ya da doğrudan bu kurumların faaliyetlerinin kapsamını sınırlandırmaya veya geçici olarak durdurmaya, tamamen veya belirli sermaye piyasası faaliyetleri itibarıyla yetkilerini iptal etmeye ya da öngöreceği diğer her türlü tedbiri almaya yetkilidir.

(2) Kurul, hukuka aykırı faaliyet veya işlemlerde sorumluluğu tespit edilen yöneticilerin ve çalışanların sahip oldukları lisansları geçici veya sürekli olarak iptal etmeye, haklarında suç duyurusunda bulunulması kararından itibaren yargılama sonuçlanıncaya kadar imza yetkilerini sınırlandırmaya veya kaldırmaya, hukuka aykırılıkta veya gerçekleştirilen işlemlerde sorumluluğu mahkeme kararıyla tespit edilen yönetim kurulu üyelerini görevden almaya ve yapılacak ilk genel kurul toplantısına kadar yerlerine yenilerini atamaya yetkilidir. Banka yönetim kurulu üyelerinin görevden alınması yönünde işlem tesis edilmeden önce Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun görüşü alınır.; 103. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde, "(1) Bu Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket eden kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından iki yüz elli bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, yükümlülüğe aykırılık dolayısıyla menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz. (...)" 122. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, "(1) Kurul Başkan ve üyelerinden oluşan Kurul Karar Organı, bu Kanun ve diğer mevzuatta belirtilenlerin yanı sıra aşağıdaki görevleri yapar ve yetkileri kullanır:

a) Kurulun düzenlemek ve denetlemekle görevli olduğu alanla ve Kurulla ilgili yönetmelik ve tebliğ taslaklarını, başvuru dosyalarını, Kurul personelince hazırlanan inceleme ve denetleme raporlarını görüşüp karara bağlamak"; kurallarına yer verilmiştir.

II-5.1 sayılı İzahname ve İhraç Belgesi Tebliği'nin 25. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında, "(1)İzahnamede yer alan yanlış, yanıltıcı ve eksik bilgilerden kaynaklanan zararlardan ihraççılar sorumludur. Zararın söz konusu kişilerden tazmin edilememesi veya edilemeyeceğinin açıkça belli olması halinde; halka arz edenler, ihraca aracılık eden lider yetkili kuruluşlar, varsa garantör ve ihraççının yönetim kurulu üyeleri kusurlarına ve durumun gereklerine göre zararlar kendilerine yükletilebildiği ölçüde sorumludur.

(2) Bağımsız denetim, derecelendirme ve değerleme kuruluşları gibi izahnamede yer almak üzere rapor hazırlayan kişi ve kurumlar da hazırladıkları raporlarda yer alan yanlış, yanıltıcı ve eksik bilgilerden bu Tebliğ ve Kanunun ilgili hükümleri çerçevesinde sorumludur." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

6362 sayılı Kanun'un 3. maddesinin birinci fıkrasının (j) bendinde izahname, ihraççının ve varsa garantörün finansal durum ve performansı ile geleceğe yönelik beklentilerine, faaliyetlerine, ihraç edilecek veya borsada işlem görecek sermaye piyasası araçlarının özelliklerine ve bunlara bağlı hak ve risklere ilişkin olarak yatırımcıların bilinçli bir değerlendirme yapmasını sağlayacak nitelikteki tüm bilgileri içeren kamuyu aydınlatma belgesi olarak tanımlanmış olup anılan Kanun'un 10. maddesinde, izahnamede yanlış, yanıltıcı ve eksik bilgilerden kaynaklanan zararlardan kimlerin sorumlu olduğu düzenlenmiş; Kanun'un 32. maddesinde ise 10. madde kapsamında sorumluluğu bulunan kişilerden bireylerin zararlarının tazmin edilmesine yönelik usul ve esaslara yer verilmişdir.

Uyuşmazlık, 6362 sayılı Kanun'un 10. ve 32. maddelerinde yer alan sorumluluğun özel hukuka ilişkin olması ve özel hukuka yönelik bir düzenlemenin idarenin düzenleyici işleminde yer almasıyla kabahat haline getirilmesinin hukuka aykırı olup olmadığı hususunda toplanmaktadır.

Sözlük anlamı ile "düzenli hale koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.

İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla "genel düzenleyici işlemler"), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idari işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.

Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir.

Sermaye piyasası ile ilgili olarak kanuna aykırı olmayan düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı Kurumun, 6362 sayılı Kanun'la kendisine tanınan yetkiyi dava konusu Tebliğ düzenlemesini yapmak suretiyle kullandığı anlaşılmaktadır. Bu kapsamda, 6362 sayılı Kanun'un 1. madddesi uyarınca, sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi amacıyla Kurul'un düzenleme alanı özellik arz ettiğinden Kurul'a görev alanına giren konularda, kanunların gösterdiği sınırlar içerisinde ve kamu yararı çerçevesinde kullanılabilecek, hukukun genel ilkelerine ve üst hukuk kurallarına uygun olarak yürürlüğe konulacak ikincil düzenlemeler ihdas edebilme yetkisini de barındıran takdir yetkisi tanınmış; anılan Kanun'un 103. maddesinde, Kurul tarafından 6362 sayılı Kanun kapsamında yapılan düzenlemelere aykırı davrananlara idari para cezası uygulama yetkisi verilmiştir.

Mevzuat bir bütün olarak incelendiğinde, izahnamenin bir ihraççı tarafından yatırımcılara yapılan halka arzın gerekçesini ve güvencesini oluşturduğu, ihraççı tarafından yapılan arza katılmak isteyen yatırımcıların yatırım kararını burada yer alan bilgilere göre oluşturacakları, izahnamede yanlış, yanıltıcı veya eksik bir bilgi bulunması halinde yatırımcıların yatırım kararlarını doğru bir şekilde alamayacağı, bu durumun ise tüm sermaye piyasası sistemine olan güveni sarsacağı, bu nedenle 6362 sayılı Kanun uyarınca dava konusu Tebliğ düzenlemesinin yapıldığı anlaşılmaktadır.

Bu noktada, 6362 sayılı Kanun'da yer verilen ve özel hukuk sorumluluğu bulunan bir hukuka aykırılık haline düzenleyici işlemde yer verilmek suretiyle kabahat haline getirilmesinde hukuka aykırılık bulunup bulunmadığının incelenmesi gerekmektedir.

İdare hukukunda, özel hukuktan farklı olarak, idarenin her işlem ve eyleminin kamu yararına yönelmiş olmasının zorunlu olduğu, bu zorunluluğun yerine getirilebilmesi içinse idarenin kamu gücü ayrıcalığıyla donatıldığı, özel hukukta kural olarak bireylerin menfaatleri korunurken, idare hukukunda bir bütün olarak kamunun menfaatinin korunduğu, bu nedenlede, idarenin kamu gücünü kullanarak, bireylere karşı doğrudan zor kullanabileceği ve idari yaptırım uygulayabileceği kuşkusuzdur.

Bireyler tarafından gerçekleştirilen hukuka aykırı bir fiil, hem münferit kişilerin zararına yol açabilir hem de genel olarak kamu yararına aykırı olabilir. Bu durumda, kişiler kendi zararlarının giderimi için özel hukuk usul ve esaslarına göre adli yargı yerlerinde dava açabilir. Aynı zamanda, idare hukuku usul ve esaslarına uygun olmak şartıyla idare, mevzuatta öngörülen idari yaptırımları uygulayabilir. Özel hukuk ve idare hukuku düzeni farklı yararları koruduğundan, aynı hukuka aykırı fiile birden fazla müeyyide bağlanmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Bu kapsamda, 6362 sayılı Kanun'un 10. ve 32. maddeleri ile dava konusu Tebliğ düzenlemelerinin farklı yararları koruyup korumadığının incelenmesi gerekmektedir. Anılan Kanun'un 10. ve 32. maddeleriyle kanun koyucu, izahnamede "yanlış, yanıltıcı ve eksik bilgi verilmesi" fiili nedeniyle bireylerin uğramış olduğu kişisel zararların tazminine yönelik düzenlemeler yaparak "kişisel menfaati" korumuştur. Davalı idare ise dava konusu düzenlemeyle, izahnamede "yanlış, yanıltıcı ve eksik bilgi verilmesi" fiiline idari para cezası müeyyidesi bağlamak suretiyle, bir bütün olarak sermaye piyasası sistemine olan güveni korumaktadır. Bu nedenle, sermaye piyasasının genel menfaatinin korunması amacıyla 6362 sayılı Kanun'un idareye tanımış olduğu yetki çerçevesinde ve buna uygun bir şekilde yapılan dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Öte yandan, davacı tarafından, davalı idarece ispat yükünün tersine çevrildiği iddia edilmişse de iki farklı yargı yolu arasındaki inceleme farklılıklarının dava konusu işlemi kusurlandırıcı nitelikte olmadığı açıktır.

KARAR SONUCU:

Açıklanan nedenlerle;

1. DAVANIN REDDİNE,

2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,

3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,

4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,

5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 18/11/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.