danıştayda, aile hekimliği sözleşme ve ödeme yönetmeliği değişikliğiyle getirilen ihtar puanı kaynaklı ödeme kesintileri ile destek ve teşvik ödemesi oranlarının iptali talepli sendika davası.

Danıştayda, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği değişikliğiyle getirilen ihtar puanı kaynaklı ödeme kesintileri ile destek ve teşvik ödemesi oranlarının iptali talepli sendika davası.

Özet: Davacı sendika, 25/08/2022 tarihli Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde yapılan değişiklikle aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarına uygulanan ihtar puanı sistemine göre, herhangi bir ihtar puanı almayanlara yapılan ek ödemelerin, belirli ihtar puanı aralıklarına göre bir ila üç ay süreyle kesilmesini öngören ibareleri ile destek ve teşvik ödemelerinde uygulanan %1,5 ve %3 oranındaki düzenlemelerin hukuka aykırı olduğu iddiasıyla iptalini istemektedir.

Danıştay 2. Daire Başkanlığı █████████ E. , █████████ K.

"İçtihat Metni"

T.C.

D A N I Ş T A Y

İKİNCİ DAİRE

Esas No : █████████

Karar No : █████████

DAVACI : ... Sendikası (... SEN)

VEKİLİ : Av. ...

DAVALILAR : 1- ...

2- ... Bakanlığı

VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri ...

DAVANIN KONUSU : Davacı Sendika tarafından; █████/2022 günlü, 31934 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in;

1- 1. ve 3. maddeleri ile Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 18. ve 21. maddelerinin 2. fıkralarının (a) bentlerine 11. alt bent olarak eklenen düzenlemelerde yer alan "bu Yönetmeliğin eki (EK-3 AİLE HEKİMLİĞİ UYGULAMASINDA UYGULANACAK İHTAR PUANI CETVELİ)’ne istinaden, herhangi bir ihtar puanı almamış olan'' ibareleri ile ''Ancak bu ödeme 1-10 arası ihtar puanı alanlara bir ay, 11-20 arası ihtar puanı alanlara iki ay, 21 ve üzeri ihtar puanı alanlara ise üç ay süre ile yapılmaz." cümlelerinin,

2- 3. maddesi ile Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendine 11. alt bent olarak eklenen düzenlemede yer alan ve destek ödemesinde uygulanacak olan ''%3'ü'' ibaresinin,

3- 3. maddesi ile Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendine 12. alt bent olarak eklenen düzenlemede yer alan ve teşvik ödemesinde uygulanacak olan (i) kısmında yer alan "%1,5''i '' ibaresi ile (ii) kısmında yer alan "%3'ü" ibaresinin iptali istenilmektedir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ : Kısmen davanın reddi, kısmen dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ : Davacı Sendika tarafından; █████/2022 günlü, 31934 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in; 1. maddesi ile Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 18. maddesinin, 2. fıkrasının (a) bendine 11. alt bent olarak eklenen düzenlemede yer alan "Bu ödeme, bu Yönetmeliğin eki (EK-3 AİLE HEKİMLİĞİ UYGULAMASINDA UYGULANACAK İHTAR PUANI CETVELİ)’ne istinaden, herhangi bir ihtar puanı almamış olan sözleşmeli aile hekimlerine tavan ücretin % 42’si oranında yapılır. Ancak bu ödeme 1-10 arası ihtar puanı alanlara bir ay, 11-20 arası ihtar puanı alanlara iki ay, 21 ve üzeri ihtar puanı alanlara ise üç ay süre ile yapılmaz." cümlesinin, 3. maddesi ile Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 21. maddesinin, 2. fıkrasının (a) bendine 11. alt bent olarak eklenen düzenlemede yer alan "Bu ödeme, bu Yönetmeliğin eki (EK-3 AİLE HEKİMLİĞİ UYGULAMASINDA UYGULANACAK İHTAR PUANI CETVELİ)’ne istinaden, herhangi bir ihtar puanı almamış olan aile sağlığı çalışanlarına, tavan ücretin % 3’ü oranında yapılır. Ancak bu ödeme 1-10 arası ihtar puanı alanlara bir ay, 11-20 arası ihtar puanı alanlara iki ay, 21 ve üzeri ihtar puanı alanlara ise üç ay süre ile yapılmaz." cümlesinin, 3.maddesi ile Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 21. maddesinin, 2. fıkrasının (a) bendine (10) numaralı alt bendinden sonra gelmek üzere eklenen (11) numaralı alt bentte yer alan ve destek ödemesinde uygulanacak olan "% 3" oranının, 3. maddesi ile Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 21. maddesinin, 2. fıkrasının (a) bendine 12. alt bent olarak eklenen düzenlemede yer alan "% 1,5'i" ibaresi ile "% 3’ü" ibaresinin,

iptali istenilmektedir.

Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmüne yer verilmiştir.

5258 sayılı Aile Hekimliği Kanun'unun 8. maddesinin 2. fıkrasında "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." kuralına yer verilmiş, █████/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 3.maddesinde de; bu Yönetmeliğin, █████/2004 tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanununun 8 inci maddesinin ikinci fıkrasına dayanılarak hazırlandığı belirtilmiştir.

Anılan Kanun'un 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "sözleşmenin feshini gerektiren nedenler" ibaresinin Anayasa'nın 7, 38 ve 128. maddelerine aykırılık teşkil ettiği iddiasıyla itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulmuş; Anayasa Mahkemesince verilen █████/2022 günlü, E:███████, K:███████ sayılı kararla; itiraz konusu kuralın, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlerin Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğini hüküm altına aldığı, kuralın, yaptırım konusu eylemleri belirlememek suretiyle ilgililerin hangi somut fiil ve olguya dayanılarak sözleşmelerinin feshedileceğini belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanımadığı, sağlık çalışanlarının kamu hizmetlerine girme ve çalışma haklarını sınırlayan sözleşmenin feshini gerektiren nedenlere ilişkin genel ilkeler ortaya konulup kanuni çerçevenin çizilmediği; konunun bütün ayrıntılarıyla düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılması suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisinin tanındığı; bu itibarla kamu hizmetlerine girme ve çalışma hakkına sınırlama getiren kuralın belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olmadığı ve kanunilik şartını taşımadığı; kuralda Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü ve temel hakların sınırlandırılmasına ilişkin olan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlere ilişkin olarak genel ilkeler ortaya konulmadan, kanuni çerçeve çizilmeden, sözleşmenin feshini gerektiren durumlar genel hatlarıyla da olsa belirlenmeden, ilgili hususların tamamının düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılması suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisi tanındığı, bu itibarla kuralın, yasama yetkisinin devredilemezliği ilkesiyle de bağdaşmadığı; kuralın, Anayasa’nın 7, 13, 49 ve 70. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline, kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.

Anayasa'nın 7.maddesinde; yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğu, bu yetkinin devredilemeyeceği, 128/2.maddesinde de; memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hükümlerine yer verilmiştir.

5258 sayılı Kanunun 3.maddesinde; aile hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarının statüsü ve mali haklarının düzenlenmiş, "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinde de; Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esasların, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği, aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenlerinde Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmış olup,aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına destek ve teşvik ödemesi adı altında yapılacak olan ek ödemeye ilişkin düzenlemelere anılan maddelerde yer verilmemiştir.

Dava konusu Yönetmelikte aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarına halk sağlığının geliştirilmesine destekleri, halkın birinci basamak sağlık hizmetlerine erişimlerini kolaylaştırmaları ve düzenli hizmet sunumuna katkıları nispetinde ödüllendirilmeleri ve motivasyonlarının sürdürülmesi amacıyla destek ödemesi, aile hekimliği birimince yapılacak günlük muayene sayısına göre de teşvik ödemesi yapılacağı hükme bağlanmış, ancak aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarına destek ve teşvik ödemesi adı altında yapılacak ek ödemeye ilişkin kuralların kanuni dayanağı olmaksızın yönetmelik ile uygulamaya konulduğu görülmüştür.

Bu durumda, aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına yapılacak ek ödemeye ilişkin düzenlemelerinin çerçevesinin Anayasa'nın 7. ve 128/2. maddeleri gereğince kanunla çizilmesi gerektiği ve idarelerinde kanunla belirlenen sınırlar doğrultusunda teknik ayrıntıları belirlemek suretiyle düzenleme yapması gerekirken, aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına yapılan ek ödemenin ve bu ek ödemenin ihtar puanları ile orantılı olarak belirli bir süre yapılmamasını içeren kuralların herhangi bir yasal dayanak bulunmaksızın doğrudan dava konusu yönetmelikle düzenlenmesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu yönetmelik hükümlerinin iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; duruşma için belirlenen █████/2025 günü, davacı vekili Av. ...'nun, davalı idareleri temsilen Hukuk Müşaviri ...'in geldiği görülerek, Danıştay Savcısının hazır bulunduğu açık duruşmaya başlanıldı. Duruşmada hazır bulunan taraflara usulüne göre söz verilip dinlenildikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra üye ...'un, itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği yolundaki ayrışık oyuna karşılık, Anayasa'ya aykırılık bulunmadığına ve işin esasının incelenmesine oyçokluğu ile karar verilerek gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :

MADDİ OLAY :

Davacı Sendika, █████/2022 günlü, 31934 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in;

İLGİLİ MEVZUAT :

Aile hekimliği hizmetlerinin yürütülmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve mali hakları ile hizmetin esaslarını düzenleyen 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; Sağlık Bakanlığının (…) belirleyeceği illerde, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve malî hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemektir." hükmü; -Yönetmelik'in dava konusu maddelerinin yürürlüğe girdiği tarihteki haliyle- "Personelin statüsü ve malî haklar" başlıklı 3. maddesinde; "Sağlık Bakanlığı; Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini, kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye veya aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir.

Aile sağlığı çalışanları, aile hekimi tarafından belirlenen ve Sağlık Bakanlığı tarafından uygun görülen, kurumlarınca da muvafakatı verilen Bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli arasından seçilir ve bunlar sözleşmeli olarak çalıştırılır. Bu suretle eleman temin edilememesi halinde, Sağlık Bakanlığı, personelini bu hizmetler için görevlendirebilir. İhtiyaç duyulması halinde, Türkiye'de mesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanları; Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine sözleşme yapılarak aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları altmış beş yaşına kadar çalıştırılabilir.

Sözleşmeli olarak çalışan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanları kurumlarında aylıksız veya ücretsiz izinli sayılırlar ve bunların kadroları ile ilişkileri devam eder. Bu personelin, sözleşmeli statüde geçen süreleri kazanılmış hak derece ve kademelerinde veya kıdemlerinde değerlendirilerek her yıl işlem yapılır ve bunlar talepleri halinde eski görevlerine atanırlar. Sözleşmeli personel statüsünde çalışmakta iken aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı statüsüne geçenlerden önceki sözleşmeli personel statüsüne dönmek isteyenler, eski kurumlarındaki boş pozisyonlara öncelikle atanırlar ve bu madde kapsamındaki çalışmaları hizmet sürelerinde dikkate alınır. ...

Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının durumları ve aile hekimliği uzmanlık eğitimi almış olup olmadıkları da dikkate alınmak suretiyle yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde; çalıştığı bölgenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, aile sağlığı merkezi giderleri, (...), kayıtlı kişi sayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetleri ile aile hekimi tarafından karşılanmayan gider unsurları, belirlenen standartlar çerçevesinde sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolündeki başarı oranı gibi kriterler esas alınır. Sağlık Bakanlığınca belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulaması halinde (...) bu ödeme tutarından brüt ücretin % 20'sine kadar indirim yapılır. Sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi ücreti, aile sağlığı merkezi giderleri, (...) ve gezici sağlık hizmetleri ödemelerinden Damga Vergisi hariç herhangi bir kesinti yapılmaz. Aile hekimlerince talep edilen tetkik ve sarf malzemelerinin giderleri halk sağlığı müdürlükleri tarafından hak sahiplerine ayrıca ödenir. ..." hükmü; -Yönetmelik'in dava konusu maddelerinin yürürlüğe girdiği tarihteki haliyle- "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinde de; "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.

Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." kuralı yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :

1- █████/2022 günlü, 31934 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in; 1. ve 3. maddeleri ile Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 18. ve 21. maddelerinin 2. fıkralarının (a) bentlerine 11. alt bent olarak eklenen düzenlemelerde yer alan "bu Yönetmeliğin eki (EK-3 AİLE HEKİMLİĞİ UYGULAMASINDA UYGULANACAK İHTAR PUANI CETVELİ)’ne istinaden, herhangi bir ihtar puanı almamış olan'' ibareleri ile ''Ancak bu ödeme 1-10 arası ihtar puanı alanlara bir ay, 11-20 arası ihtar puanı alanlara iki ay, 21 ve üzeri ihtar puanı alanlara ise üç ay süre ile yapılmaz." cümlelerinin; 3. maddesi ile Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendine 12. alt bent olarak eklenen düzenlemede yer alan ve teşvik ödemesinde uygulanacak olan (i) kısmında yer alan "%1,5''i '' ibaresi ile (ii) kısmında yer alan "%3'ü" ibaresinin iptali istemine ilişkin olarak;

Davacı tarafından, 5258 sayılı Kanun'da yer verilmeyen hususların yönetmelikte düzenlenmesinin, kanunilik ilkesine aykırılık teşkil ettiği, dava konusu düzenlemenin, bir eyleme iki ceza verilmesi şeklinde eşitsiz bir uygulamaya neden olduğu, aile hekimlerinin alacakları teşvik ödemesine itirazları olmamakla birlikte, aile sağlığı çalışanlarına uygulanacak olan %1,5’lik oran ile %3’lük oranın çok düşük tutulduğu ileri sürülmektedir.

Davalı idareler tarafından, Yönetmelik maddelerinin ilk cümlelerinde aile hekimlerine/aile sağlığı çalışanlarına halk sağlığının geliştirilmesine destekleri, halkın birinci basamak sağlık hizmetlerine erişimlerini kolaylaştırmaları ve düzenli hizmet sunumuna katkıları nispetinde ödüllendirilmeleri ve motivasyonlarının sürdürülmesi amacıyla destek ödemesi yapılacağının hüküm altına alındığı, bu ödemenin; temel ücretin, sosyal gelişmişlik düzeyi ücretinin yahut gezici sağlık hizmeti ücretinin dışında yalnızca teşvik mahiyetinde bir ödeme türü olduğu, halk sağlığının geliştirilmesine katkı sunan aile hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarının, katkı sunmayan aile hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarından ayırt edilmesi bakımından ihtar puanı alıp almamanın objektif bir kriter olduğu,

5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2. maddesinde, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esasla çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, (...), Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” hükmü, aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına yapılacak olan ödeme tutarları ile bu ödeme tutarlarından yapılacak indirim oran ve şartlarının Yönetmelik'le düzenleneceğini ifade etmekle birlikte, bir anlamda söz konusu ödeme tutarlarını yine hizmet gerekleri ve kamu yararı çerçevesinde belirleme yetkisini doğrudan yürütmeye bıraktığı savunulmaktadır.

Dava konusu Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 18. ve 21. maddelerinin 2. fıkralarının (a) bentlerine 11. alt bent olarak eklenen düzenlemelerde yer alan "bu Yönetmeliğin eki (EK-3 AİLE HEKİMLİĞİ UYGULAMASINDA UYGULANACAK İHTAR PUANI CETVELİ)’ne istinaden, herhangi bir ihtar puanı almamış olan'' ibareleri ile ''Ancak bu ödeme 1-10 arası ihtar puanı alanlara bir ay, 11-20 arası ihtar puanı alanlara iki ay, 21 ve üzeri ihtar puanı alanlara ise üç ay süre ile yapılmaz." cümleleri, █████/2023 günlü, 32263 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 9. ve 10. maddeleri ile değiştirilmiştir.

Yine, dava konusu Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendine 12. alt bent olarak eklenen düzenlemede yer alan ve teşvik ödemesinde uygulanacak olan (i) kısmında yer alan "%1,5''i '' ibaresi ile (ii) kısmında yer alan "%3'ü" ibaresi, █████/2024 günlü, 32707 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 5. maddesi ile değiştirilmiştir.

Bu durumda, dava konusu edilen düzenlemelerin hukuksal geçerliliğinin kalmaması nedeniyle uyuşmazlığın esasının incelenmesinde hukuki yararın kalmadığı anlaşılmakta olup, konusu kalmayan istem hakkında karar verilmesine gerek bulunmamaktadır.

2- █████/2022 günlü, 31934 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in; 3. maddesi ile Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendine 11. alt bent olarak eklenen düzenlemede yer alan ve destek ödemesinde uygulanacak olan ''%3'ü'' ibaresinin iptali istemine ilişkin olarak;

Davacı tarafından, aile hekimlerinin alacakları destek ödemesi tutarına hiçbir itirazları olmamakla birlikte, aile sağlığı çalışanları bakımından destek ödemesinde uygulanacak olan %3 oranının, aile hekimlerine nazaran çok düşük belirlendiği, bu durum aile sağlığı çalışanları açısından çalışma barışını bozabileceği gibi ücrette adaletin sağlanması ilkesine de ayrılık teşkil edebileceği, bu nedenle ''%3'ü'' ibaresinin iptalinin gerektiği ileri sürülmektedir.

Davalı idareler tarafından, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2. maddesinde, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esasla çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, (...), Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” hükmü, aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına yapılacak olan ödeme tutarları ile bu ödeme tutarlarından yapılacak indirim oran ve şartlarının Yönetmelik'le düzenleneceğini ifade etmekle birlikte, bir anlamda söz konusu ödeme tutarlarını yine hizmet gerekleri ve kamu yararı çerçevesinde belirleme yetkisini doğrudan yürütmeye bıraktığı; aile hekimi ile aile sağlığı çalışanı farklı alanlarda farklı meslek grupları olduğundan oranların aynı olmasının beklenemeyeceği, bu nedenle aile hekimi ile aile sağlığı çalışanı arasındaki destek ödemesi farklılığının eşitsizlik olarak değerlendirilmemesi gerektiği savunulmaktadır.

Davalı idarelerin ilgili mevzuatla kendisine verilmiş olan görev ve yetkilerini, istenilen amaç ve seviyede yerine getirebilmek amacıyla hukuka uygun olarak gerekli düzenlemeleri gerçekleştirebileceği tabiidir.

Bu çerçevede, davalı idarelerin aile sağlığı çalışanlarına yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlarını 5258 sayılı Kanun'da yer alan esaslar çerçevesinde belirleme yetkilerinin olduğu ve davalı idarelerce, aile sağlığı çalışanlarına yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde anılan Kanun'un 3/7. maddesinde belirtilen kriterlerin dikkate alındığı göz önünde bulundurulduğunda, bu haliyle dava konusu düzenlemede 5258 sayılı Kanun'a ve hukuka aykırılık görülmemiştir.

KARAR SONUCU :

Açıklanan nedenlerle;

1. █████/2022 günlü, 31934 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in; 1. ve 3. maddeleri ile Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 18. ve 21. maddelerinin 2. fıkralarının (a) bentlerine, 11. alt bent olarak eklenen düzenlemelerde yer alan "bu Yönetmeliğin eki (EK-3 AİLE HEKİMLİĞİ UYGULAMASINDA UYGULANACAK İHTAR PUANI CETVELİ)’ne istinaden, herhangi bir ihtar puanı almamış olan'' ibareleri ile ''Ancak bu ödeme 1-10 arası ihtar puanı alanlara bir ay, 11-20 arası ihtar puanı alanlara iki ay, 21 ve üzeri ihtar puanı alanlara ise üç ay süre ile yapılmaz." cümlelerinin; 3. maddesi ile Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendine 12. alt bent olarak eklenen düzenlemede yer alan ve teşvik ödemesinde uygulanacak olan (i) kısmında yer alan "%1,5''i '' ibaresi ile (ii) kısmında yer alan "%3'ü" ibaresinin iptali istemine ilişkin olarak KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA oyçokluğuyla,

2. █████/2022 günlü, 31934 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in; 3. maddesi ile Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendine 11. alt bent olarak eklenen düzenlemede yer alan ve destek ödemesinde uygulanacak olan ''%3'ü'' ibaresinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE oyçokluğuyla,

3. Aşağıda dökümü yapılan ...-TL yargılama giderinin haklılık oranına göre yarısı olan ... TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, diğer yarısı olan ...-TL'nin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetine göre taraflara iadesine,

4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre duruşmalı işler için belirlenen ...-TL vekalet ücretinin, davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, duruşmalı işler için belirlenen ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,

5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, █████/2025 tarihinde karar verildi.

(X) ANAYASA'YA AYKIRILIK BAKIMINDAN KARŞI OY :

5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nda, aile sağlığı çalışanlarına yapılacak ödemelere ilişkin düzenlemeler yapılmış, 8. maddesinin 2. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, ... yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almıştır. Bu madde uyarınca hazırlanan, █████/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği yayımlanmıştır. █████/2022 günlü, 31934 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'le anılan Yönetmelik'te değişiklik yapılması üzerine, davacı Sendika tarafından; bazı maddelerin iptali istemiyle dava açılmıştır.

Yönetmelik'in yayımlandığı tarih itibarıyla, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3. maddesinin, 5. fıkrasında, "Sözleşme yapılan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarına, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin aile hekimi için (6) katını, aile sağlığı çalışanı için (1,5) katını aşmamak üzere tespit edilecek tutar, çalışılan ay sonuçlarının ilgili sağlık idaresine bildiriminden itibaren onbeş gün içerisinde ödenir. ...";

4. fıkrasında, "Kadroya bağlı olarak veya sözleşmeli personel pozisyonlarında görev yapan personelden Sağlık Bakanlığınca aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı olarak görevlendirilenlere, 209 sayılı Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığına Bağlı Sağlık Kuruluşları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun uyarınca ek ödeme yapılmaz. Bunlara, aylıklarına ve ücretlerine ilaveten, çalıştıkları günler dikkate alınarak aşağıdaki fıkrada belirlenen miktarların yarısını aşmamak üzere tespit edilecek tutarda ödeme yapılır.";

7. fıkrasında," Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının durumları ve aile hekimliği uzmanlık eğitimi almış olup olmadıkları da dikkate alınmak suretiyle yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde; çalıştığı bölgenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, Bakanlıkça karşılanmadığı takdirde aile sağlığı merkezi giderleri, (...), kayıtlı kişi sayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetleri ile aile hekimi tarafından karşılanmayan gider unsurları, belirlenen standartlar çerçevesinde sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolündeki başarı oranı gibi kriterler esas alınır. Sağlık Bakanlığınca belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulaması halinde (...) bu ödeme tutarından brüt ücretin % 20'sine kadar indirim yapılır. Sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi ücreti, aile sağlığı merkezi giderleri, (...) ve gezici sağlık hizmetleri ödemelerinden Damga Vergisi hariç herhangi bir kesinti yapılmaz. Aile hekimlerince talep edilen tetkik ve sarf malzemelerinin giderleri halk sağlığı müdürlükleri tarafından hak sahiplerine ayrıca ödenir." düzenlemesi yer almış, 5258 sayılı Kanun'da "destek ödemesi"ne veya "teşvik ödemesi''ne ilişkin bir düzenleme yapılmamıştır.

█████/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nde, █████/2022 günlü, 31934 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmelik'le değişiklik yapılarak, "destek ödemesi"ne ve "teşvik ödemesi"ne ilişkin kurallar getirilmiştir.

Bu düzenlemelerin yapılmasından sonra; 1/3/2024 tarihinde yürürlüğe giren 7496 sayılı Kanun'un 25. maddesi ile 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3. maddesinin 13. fıkrasına, "Sözleşme ile çalıştırılan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarına, halk sağlığının geliştirilmesine destek olmalarını, halkın birinci basamak sağlık hizmetlerine erişimlerini kolaylaştırmalarını ve düzenli hizmet sunmalarını teminen ödüllendirilmeleri ve motivasyonlarının artırılması amacıyla destek ödemesi yapılır. Bu ödeme, uyarma cezası alanlara bir ay, kınama cezası alanlara iki ay, aylıktan kesme ya da kademe ilerlemesinin durdurulması cezası alanlara üç ay süresince yapılmaz. Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarına bir sözleşme döneminde toplam altı ay ve üzerinde ödeme kesintisini gerektirir disiplin cezası verilmesi hâlinde aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının mevcut sözleşmeleri feshedilir." hükümleri eklenmiştir.

Yukarıda aktarılan sürece göre, "destek ödemesi", önce Yönetmelik ile düzenlenmiş, bu aşamada bu ödemenin yasal dayanağını, 5258 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 7. fıkrasında yer alan ve Kanun'da sayılmayan ödeme unsurlarına imkan veren "gibi" ibaresi oluştururken, daha sonra 1/3/2024 tarihinde yürürlüğe giren, 7496 sayılı Kanun'un 25. maddesi ile yapılan müstakilen düzenleme, Yönetmelik'in destek ödemesine ilişkin maddesine yasal dayanak teşkil etmiş olduğundan ve Yönetmelik'te "destek ödemesi" yapılmasına ilişkin, 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendine 11. alt bent olarak eklenen düzenlemede yer alan ve destek ödemesinde uygulanacak olan ''%3'ü'' ibaresi yürürlükte bulunduğundan, Anayasa'ya aykırılık hususunun, bu kural yönünden yapılması gereği doğmuştur.

Bu çerçevede inceleme yapıldığında;

Aile hekimliği hizmetlerinin, Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerden olduğu, idari hizmet sözleşmesi ile aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere çalıştırılanların da Anayasa'nın 128. maddesinde ifade edilen "kamu görevlisi" kapsamında olduğu, sözleşmeli aile sağlığı çalışanlarının nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin Anayasa'nın 128. maddesinin 2. fıkrası gereğince kanunla düzenlenmesi; özlük haklarının yasa ile belirlenmesi gerektiği yolunda Anayasa Mahkemesince verilen iptal kararları istikrar kazanmıştır. (Anayasa Mahkemesince verilen iptal kararları;█████/2022 günlü, E:███████, K:███████ sayılı kararı; █████/2014 günlü, E:████████, K:████████ sayılı; █████/2014 günlü, E:███████, K:████████)

Öte yandan, Anayasa Mahkemesinin norm denetimi ve bireysel başvuruya ilişkin kararlarında; kişilere ödenmesi öngörülen ücret, maaş, yaşlılık aylığı, emeklilik ikramiyesi ve kıdem tazminatı gibi ödemeler, mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilmekte, bu konulara ilişkin düzenlemenin yasa ile yapılması gerektiğine karar verilmiştir. (Başvuru Numarası: ██████████, Karar Tarihi: █████/2021; E:████████, K:████████, Karar Tarihi: 9/███████)

5258 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 7. fıkrasında, sağlık çalışanlarının ödeme tutarlarının tespitine ilişkin bazı kriterler belirlenmiş, ancak fıkrada "gibi" edatına yer verilerek, sınırları belirli olmayan bir şekilde bu konuda idareye yetki tanınmış ve ödeme unsurlarının belirsizliğine yol açılmıştır. Ödemelere ilişkin idareye tanınan usul ve esas belirleme yetkisi dışında, kanunla düzenlenmesi gereken ödeme unsurları, idareye bırakılmıştır;

5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilerek, kamu görevlisi olan aile sağlığı çalışanlarının özlük hakları kapsamındaki alacaklarının indirim oran ve şartları yasa ile düzenlenmeyerek idareye bırakılmıştır;

Aile sağlığı çalışanlarının ücret bileşenlerinin, mali haklar kapsamında olduğu şüphesizdir. Hangi personele ne oranda ve ne tür kriterler esas alınarak ücret ödeneceğinin belirlenmesi, anayasal güvencelere aykırı olmamak kaydıyla kanun koyucunun takdirindedir. Ödeme tutarına ilişkin temel esasların, ilkelerin ve çerçevesinin kanunda belirlenmiş olması, dolayısıyla kanuniliğin sağlanması gerekmektedir. "Destek ödemesi" ile ilgili olarak, ödemenin amacı ve disiplin cezası alınması halinde kesilmesi dışında herhangi bir belirleme yapılmamış, ödemenin miktarının kanunla düzenlenmesi gereken diğer temel unsurlar ile ilkelerin ve çerçevenin belirlenmesi yetkisi idareye bırakılmıştır;

Yukarıda anılan düzenlemeler, açıklanan nedenlerle Anayasa'ya aykırılık teşkil etmektedir.

Nitekim; benzer düzenleme içeren, 209 sayılı Kanun'un 5. maddesindeki ''…yönetmelikle…'' ibaresi, Anayasa Mahkemesinin █████/2023 günlü, E:████████, K:████████ sayılı kararı ile iptal edilmiştir.

Bu durumda; kamu görevlisi statüsünde olan sözleşmeli aile sağlığı çalışanlarının, özlük hakları kapsamında bulunan ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlarının temel ilkelerini yönetmelikle düzenlenmesine imkan tanıyan;

1) 1/3/2024 tarihinde yürürlüğe giren 7496 sayılı Kanun'un 25. maddesinin noksan düzenleme nedeniyle iptali;

2) 5258 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 7. fıkrasında yer alan "gibi" ibaresinin iptali;

3) 5258 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan, "ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları,..." kuralının iptali için;

Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırılık nedeniyle, itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği oyu ile bu yönden Daire kararına katılmıyorum.

(XX) KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞI BAKIMINDAN KARŞI OY :

Dava konusu edilen Yönetmelik maddelerinin dava devam ederken başka bir yönetmelikte değiştirilmesi veya yürürlükten kaldırılmasının, davanın esasının görüşülmesine engel olmayacağı görüşünde olduğumdan, Dairece düzenleyici işlemin bir kısmına yönelik olarak verilen karar verilmesine yer olmadığına ilişkin karara katılmıyorum.

(XXX) DAVANIN REDDİ BAKIMINDAN KARŞI OY :

Dava konusu Yönetmelik'in 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 11. alt bendinde bulunan ''%3'ü'' ibaresinin yer aldığı cümle, █████/2023 günlü, 32263 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 10. maddesi ile değiştirilmiştir.

Bu durumda, dava konusu edilen Yönetmelik'in 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 11. alt bendinde bulunan ''%3'ü'' ibaresinin hukuksal geçerliliğinin ve uyuşmazlığın esasının incelenmesinde hukuki yararın kalmadığı anlaşılmakta olup, davanın bu kısım yönünden de konusu kalmadığından karar verilmesine yer olmadığı düşüncesiyle çoğunluk kararına katılmıyorum.