Danıştay, unlu mamül ruhsatlı işyerinin pide ekmek üretimi nedeniyle belediyece ruhsatının iptalini hukuka aykırı bularak temyiz istemini reddetti.
Özet: Davalı belediye tarafından, mevcut ruhsatına aykırı olarak pide ekmek üretimi ve satışı yaptığı gerekçesiyle işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilen davacı şirketin başvurusunu değerlendiren ilk derece mahkemesi, ruhsat iptali işleminin mevzuatta öngörülen yaptırımları aşan ve hukuka aykırı bir uygulama olduğuna hükmederken, bu kararı onayan bölge idare mahkemesi kararının temyiz incelemesini yapan Yüksek Mahkeme, davalı idarenin temyiz istemini reddederek, işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesinin hukuka uygun olmadığı yönündeki bölge idare mahkemesi kararını oyçokluğuyla onamıştır.
T.C.
D A N I Ş T A Y DÖRDÜNCÜ DAİRE Esas No : █████████Karar No : █████████ TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Belediye Başkanlığı VEKİLİ : Av. ...KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Unlu Mamülleri Gıda Kafeterya İthalat İhracat Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi VEKİLİ : Av. ...İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ :Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından, Adana ili, Seyhan ilçesi, ... Mahallesi, ... caddesi, ... Apt. No:... adresinde "..." faaliyet konulu (tali faaliyet konusu; unlu mamüller, pasta çeşitleri imalatı ve satışı) işyerinin, ruhsat hilafına pide ekmek üretimi ve satışı yaptığından bahisle, işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesine ilişkin tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemin (... tarih ve ... sayılı yazı ile tebliğ edilen) iptali istenilmiştir.İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; idarece, davacının usulüne uygun olarak aldığı ruhsata aykırı olan pide ekmek üretimi ve satışı faaliyetinin engellenmesi gerekirken, ruhsata aykırı faaliyet gerçekleştirdiğinden bahisle mevzuatta yer alan yaptırımları aşacak şekilde işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali yolunda tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, davacı şirketin █████/2023 tarihli dilekçesi ile Belediyelerinden "işyerinin, pide ruhsatının eklenmesi için Yönetmelikte öngörülen şartları taşıdığı" ileri sürülerek mevcut işyeri ruhsatına sade pide ibaresinin eklenmesini istediği, anılan faaliyet konusunun gerçekleştirilebilmesi için işyerinin mevzuatta belirtilen "fırın" özel yapı şartını taşıması gerektiği, ancak işyerinin ayrık nizamda "fırın" ibareli yapı kullanma izin belgesi olmamasından dolayı işyerine ait işyeri açma ve çalışma ruhsatına 'sade pide ekmek' faaliyet konusunun eklenemeyeceği, Yönetmelikte ayrı faaliyet sınıflandırmasına gidilen ve farklı nitelikler aranan unlu mamül üretim yerlerinde doğrudan ekmek satışı yapılamayacağı, davacının ise ruhsat hilafına hareket ettiğinin tutanaklarla sabit olduğu belirtilerek, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Cevap verilmemiştir. TETKİK HÂKİMİ : ...DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.TÜRK MİLLETİ ADINAKarar veren Danışta Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:İNCELEME VE GEREKÇE :Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle;1. Temyiz isteminin reddine,2. Temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının Üye ... ve Üye ...'in karşı oyları ve oyçokluğuyla ONANMASINA, 3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,4. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 50. maddesi uyarınca, kararın taraflara tebliğini ve bir örneğinin de İdare Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın İdare Mahkemesine gönderilmesine, █████/2025 tarihinde kesin olarak karar verildi. (X) KARŞI OY : 1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkâmı Cezaiye Hakkında 16 Nisan 1340 Tarih ve 486 Numaralı Kanunun Bazı Maddelerini Muaddil Kanun'un 1. maddesinde, belediye meclis ve encümenlerinin kendilerine kanun, nizam ve talimatnamelerin verdiği vazife ve salahiyet dairesinde ittihaz ettikleri kararlara muhalif hareket edenlerle belediye kanun ve nizam ve talimatnamelerinin men veya emrettiği fiilleri işleyenlere veya yapmayanlara belediye encümenince Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesine göre idarî para cezası ve yasaklanan faaliyetin menine karar verileceği, bu kararda ilgili kişiye bir süre de verilebileceği, belediye encümeni kararında belli bir fiilin muayyen bir süre zarfında yapılmasını da emredebileceği, emredilen fiilin ilgili kişi tarafından yapılmaması hâlinde, masrafları yüzde yirmi zammı ile birlikte tahsil edilmek üzere belediye tarafından yerine getirileceği, bu madde hükümlerinin ilgili kanunda ayrıca hüküm bulunmayan hâllerde uygulanacağı öngörülmüştür. 1608 sayılı Kanun'un 1. maddesine göre, Belediye sınırları içinde oturan, bulunan veya ilişiği olan her şahıs, belediyenin kanuna dayanan kararlarına, emirlerine, duyurularına uymakla yükümlüdür. Nitekim 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddenin (b) fıkrasına göre de "yönetmelik çıkarmak, belediye yasakları koymak ve uygulamak" belediyenin yetki ve imtiyazları arasında yer almaktadır. Yine aynı Kanunun 34/e maddesinde Encümenin, kanunlarda öngörülen cezaları vermek görev ve yetkisi bulunmaktadır. Buna göre, 1608 sayılı Kanun; 5393 sayılı Belediye Kanunu ve belediyeye yetki tanıyan diğer kanunlar uyarınca çeşitli yetkilerle donatılıp görevler yüklenen belediye meclisi ve encümeninin, hizmetlerinde etkinliği, kamu hizmetinin yürütülmesine dair kararlarının uygulanmasını sağlayıcı hükümler içeren; ayrıca belediye kanun, nizam ve talimatnamelerinde belirtilen emir ve yasaklara uymayanlara uygulanacak yaptırımları belirleyen bir kanundur. 1608 sayılı Kanunun son fıkrasında bahsi geçen ilgili Kanun ibaresinden ise, belediyenin yetki ve görevlerini belirleyen Belediye Kanunu dışında belediyeye yasak faaliyetin men'i konusunda yetki veren ilgili diğer kanunların anlaşılması gerekmektedir. O halde; belediye mevzuatında ve belediyeye yetki tanıyan diğer mevzuatta yasaklayıcı hüküm bulunduğu halde bunlara uymayanlara verilecek ceza bu kanunlarda yer almamışsa 1608 sayılı Kanun uygulanacaktır. 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 6. maddesinde; "İşyeri Açma ve Çalışma ruhsatı verilen işyerleri, 3 üncü maddede belirtilen merciler tarafından ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına ruhsatın veriliş tarihini izleyen bir ay içinde kontrol ettirilirler. Bu süre içinde kontrol ettirilmemesi halinde ilgili çalışma ruhsatı almış sayılır ve kontrol görevini süresinde yerine getirmeyen kamu görevlileri hakkında yasal hükümler uygulanır. Ruhsat verilmesini takiben yapılacak kontrol ve denetimlerde, 4 üncü maddede belirtilen yönetmelikte öngörülen kriterlere aykırı beyan ve durumun tespiti halinde verilmiş olan ruhsat, ilgili mevzuat çerçevesinde yetkili merci veya mülki amirince iptal edilerek işyeri kapatılır ve ilgililer hakkında ayrıca işlem yapılır." kuralına yer verilmiştir. █████/2005 gün ve 25902 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına ilişkin Yönetmelik'in "İşyerlerinde aranacak genel şartlar" başlıklı 5. maddesinde; "... c) Özel yapı şeklini gerektiren sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna; ekmek fırını ile akaryakıt, sıvılaştırılmış petrol gazı, sıvılaştırılmış doğal gaz ve sıkıştırılmış doğal gaz istasyonu için yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması..." düzenlemesine, 23. maddesinde, "İkinci ve üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese açmak isteyen gerçek ve tüzel kişiler; işin özelliğine göre bu maddenin ikinci fıkrasında belirtilen kriterlere uygun olarak işyerini düzenledikten sonra bu Yönetmeliğin eki Örnek 2’de yer alan başvuru formunu doldurarak yetkili idareye ibraz eder. Yetkili idareler, ikinci ve üçüncü sınıf gayrisıhhî müesseseler için yapılacak beyan ve incelemelerde; insan sağlığına zarar verilmemesi, çevre kirliliğine yol açılmaması, yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemeleri esas alır. Başvurunun öngörülen kriterlere uygun olarak doldurulduğunun tespiti halinde, başkaca bir işleme gerek kalmaksızın işyeri açma ve çalışma ruhsatı beş gün içinde düzenlenerek ilgiliye verilir. İlgili, bu belgeye dayanarak işyeri açabilir. Beyana göre tanzim edilen ruhsat müktesep hak doğurmaz. İkinci ve üçüncü sınıf işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerleri, yetkili idare tarafından bir ay içinde kontrol edilir. Bu süre içinde kontrol edilmemesi halinde, ilgili, çalışma ruhsatı almış sayılır ve kontrol görevini süresinde yerine getirmeyen kamu görevlileri hakkında yetkili idareler tarafından yasal hükümler uygulanır. Ruhsat verilmesini takiben yapılacak kontrol ve denetimlerde, ikinci fıkrada belirtilen kriterlere aykırı beyan ve durumun tespiti halinde, işyerine bir defaya mahsus olmak üzere onbeş günlük süre verilir. Verilen süre içinde noksanlık ve aykırılıklar giderilmediği takdirde verilmiş olan ruhsat, yetkili idare tarafından iptal edilerek işyeri kapatılır ve ilgililer hakkında ruhsat vermeye yetkili idareler tarafından ayrıca yasal işlem yapılır. ..." düzenlemesi yer almıştır.Buna göre, gerek işyeri açma ve çalışma ruhsatı almadan faaliyet gösterenler açısından gerekse işyeri açma ve çalışma ruhsatı alındıktan sonra yapılan denetimler sonucunda yönetmelikte öngörülen kriterlere aykırı beyan ve durumun tespiti üzerine ilgili mevzuatta öngörülen usul çerçevesinde ruhsatsız ya da ruhsata aykırı faaliyette bulunan işyerleri ile ilgili olarak yukarıda bahsolunan 3572 sayılı Yasa ve bu Yasa uyarınca çıkarılan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik hükümlerinde hangi idari yaptırımların uygulanacağı açıkça düzenlenmiş olduğundan, anılan Yönetmelik'in uygulanma imkanı bulunan hallerde, 1608 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanma imkanı bulunmamaktadır. Dosyanın incelenmesinden; davacı şirket adına Seyhan Belediye Başkanlığı'nca gayrisıhhî müessese sınıfına dahil işyeri için ... tarih ve ... sayılı, lahmacun pişirim fırını, unlu mamuller, pasta çeşitleri imalatı ve satışı faaliyet konulu işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlendiği, ancak davacı şirkete ait işyerinde yapılan denetimde faaliyet konusunun dışına çıkılarak pide üretimi ve satışı yapıldığının zabıta ekiplerince █████/2023 tarihli tutanakla tespit edildiği, davalı idarenin █████/2023 tarihli işlemi ile söz konusu işyerine ruhsat faaliyet konusu dışında başkaca bir faaliyette bulunmaması gerektiği ve 15 günlük süre sonunda ruhsat hükümlerine uygun hale getirmemesi durumunda (ekmek/pide üretiminin devam ettiğinin tespit edilmesi halinde) işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edileceğinin bildirildiği, daha sonra zabıta ekiplerince █████/2023 tarihinde yapılan ikinci denetimde pide üretiminin devam ettiğinin tespit edildiğinden bahisle ... tarih ve ... sayılı Başkanlık Oluru ile işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesi üzerine, anılan işlemin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır. Dava konusu uyuşmazlıkta, Mahkemece, her ne kadar 1608 sayılı Kanun'un 1. maddesinde, belediye encümeninin kararlarına muhalif hareket edilmesi ve Kanunun men veya emrettiği fiillerin işlenmesi durumunda, belediye encümeni tarafından yasaklanan faaliyetin menine karar verileceğinin öngörüldüğünden bahisle idarece ruhsat dışında yapılan pide ekmek üretimi ve satışı faaliyetinin engellenmesi gerektiği, aksi bir durumun davacının hukuken geçerli olarak aldığı ruhsatına dayalı faaliyetini yürütememesi sonucunu doğuracağı, bu sonucun Anayasal bir hak olan çalışma hürriyetinin engellenmesi anlamına geleceği kanaatine varılmak suretiyle idarece, davacının usulüne uygun olarak aldığı ruhsata aykırı olan pide ekmek üretimi ve satışı faaliyetinin engellenmesi gerekirken, ruhsata aykırı faaliyet gerçekleştirdiği gerekçesiyle mevzuatta yer alan yaptırımları aşacak şekilde işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali yolunda tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş ise de; işyerinin bulunduğu binanın bitişik nizamda olduğu (... Apt. No:... adresinde), pide ekmek imalatı için özel yapı şartlarını taşımadığı, davacının ruhsatında bulunan lahmacun pişirim fırını, unlu mamuller, pasta çeşitleri imalatı ve satışı husundaki faaliyetini gösterirken faaliyet konusu dışında kalan pide ekmek üretiminde ayrıca faaliyette bulunmasının engellenmesinin fiziken mümkün olmadığı, nitekim █████/2023 ve █████/2023 tarihlerinde işyerinde yapılan denetimlerin de bu hususu desteklediği, davacının ruhsat hilafı faaliyet göstermekte ısrar ettiğinin sabit olduğu, ayrıca davacının █████/2023 tarihli dilekçe ile işyeri ruhsatına "sade pide" ibaresinin eklenmesini istediği hususları birlikte değerlendirildiğinde; lahmacun pişirim fırını, unlu mamuller, pasta çeşitleri imalatı ve satışı faaliyet konulu ruhsat kapsamında ekmek fırını olarak faaliyet gösterilmesi hukuken mümkün olmayan işyerinde pide ekmek üretilemeyeceği sonucuna varılmıştır. Bu durumda, gayrisıhhi müessese sınıfına dahil "lahmacun pişirim fırını, unlu mamuller, pasta çeşitleri imalatı ve satışı" faaliyet konulu ruhsatı bulunan işyerinde █████/2023 tarihinde yapılan denetimde ekmek/pide üretiminin tespiti üzerine █████/2023 tarihinde tebliğ edilen yazı ile aykırılıkların giderilmesi için idare tarafından davacıya onbeş günlük süre verildiği, akabinde █████/2023 tarihinde yapılan denetimde işyerinde ekmek imalatına devam edildiğinin tespit edilmesi karşısında, davacı şirkete ait işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesine ilişkin tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle dava konusu işlemlerin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yapılan istinaf isteminin reddine dair Bölge İdare Mahkemesi İdare Dava Dairesince verilen kararda hukuki isabet görülmediğinden, anılan kararın bozulması gerektiği görüşü ile çoğunluk kararına katılmıyoruz.