danıştay 13. dairesi, seyahat acenteleri birliğinin hac kontenjanını rekabeti ihlal edecek şekilde paylaştırması sebebiyle verilen idari para cezasının hukuka uygun olduğuna hükmetti.

Danıştay 13. Dairesi, seyahat acenteleri birliğinin hac kontenjanını rekabeti ihlal edecek şekilde paylaştırması sebebiyle verilen idari para cezasının hukuka uygun olduğuna hükmetti.

Özet: Seyahat acenteleri birliğinin, Hac kontenjanını üyeleri arasında paylaştırmak ve acentelerin sunacağı teminat miktarlarını sınırlayarak rekabeti engellediği gerekçesiyle 4054 sayılı Kanunun 4. maddesini ihlal ettiği sonucuna varılarak verilen idari para cezasının iptali istemiyle açılan davada, ilk derece mahkemesi, birliğin eylemlerinin pazarın bölüşülmesi ve paylaşılması niteliğinde olduğunu belirterek Rekabet Kurulunun kararını hukuka uygun bulmuştur.

Danıştay 13. Daire Başkanlığı ████████ E. , █████████ K.

"İçtihat Metni"

T.C.

D A N I Ş T A Y

ONÜÇÜNCÜ DAİRE

Esas No:████████

Karar No:█████████

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Acentaları Birliği

VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Kurumu

VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :

Dava konusu istem: Davacı Birliğin seyahat acentelerine tahsis edilen toplam hac kontenjanını seyahat acenteleri arasında paylaştırmak suretiyle 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 4. maddesini ihlal ettiğinden bahisle 112.484,36-TL idari para cezası verilmesine ilişkin █████/2021 tarih ve 21-██████-120 sayılı Rekabet Kurulu (Kurul) kararının iptali ile ödenilen 84.363,27-TL'nin yasal faiziyle birlikte iadesi istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacı Birliğin █████/2018 tarihinde bir toplantı duyurusu yaptığı, anılan duyuruda, acenteler adına bağlayıcı kararlar alınacağı ve toplantının, liste dışı katılımlara kapalı olacağının duyurulduğu, bir acentenin toplantı gününde davacı Birliğe sunduğu dilekçede, 2019 hac mevsiminde hac kayıt sisteminde adına belirlenen kişi adedine kuruluşu ve kendi adına razı olduğunu ve buna göre Diyanet İşleri Başkanlığına (DİB) teminat mektubunu sunacağını belirttiği, başka bir acente tarafından ise kendisi adına belirlenen teminat sayısını düşürmek için dilekçe verdiği, yine başka bir acentenin de kendisi adına tahsis edilen kotalarla ilgili davacı Birliğe e-posta gönderdiği ve kotanın birlikte çalıştığı acente arasında bölüşülmesini istediği, benzer nitelikte bir acentenin davacıya gönderdiği e-postada kendisine kontenjan belirlendiğini, bu kontenjana 2 kişinin dahil olmasını istediği, davacı tarafından bu talebin kabul edilerek ilgili acentenin kotasının arttırıldığının görüldüğü; 4054 sayılı Kanunun 4. maddesine göre, mal veya hizmet piyasalarının bölüşülmesi ile her türlü piyasa kaynaklarının veya unsurlarının paylaşılması ya da kontrolünün hukuka aykırı ve yasak olduğu, bu fiilleri işleyenlerin aynı Kanunun 16. maddesine göre idari para cezasıyla cezalandırılacağının düzenlendiği, öte yandan, Hac ve Umre Seyahatleri ile İlgili İşlerin Diyanet İşleri Başkanlığınca Yürütülmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararının 6. maddesinde, Türkiye'ye tahsis edilen hac kontenjanının %60'ının DİB'e ve %40'ının acentelere verileceği hükmünün yer aldığı, kararda ayrıca, her acentenin hizmet sağlayacağı hacı adaylarının kayıtlarını acentelere tahsis edilen kontenjan çerçevesinde serbestçe yapacağı da hükme bağlandığı, bu çerçevede, DİB ile sözleşme imzalayan seyahat acentelerinin hacı kayıtlarını serbestçe yaparak %40'lık kontenjan içerisinde rekabet etmelerinin beklendiği, ayrıca, her hac dönemi öncesinde hac organizasyonu yapmaya yetkili acenteleri belirleyen "Acente Hac Sözleşmesi"yle birlikte DİB'e sunulan hac kayıt teminatlarının miktarına ilişkin bir kısıtlama bulunmadığı, bu çerçevede yüksek miktarda hac kayıt teminatı sunmanın acentelere yüksek kayıt alma imkanı sağladığı ve acentelerin hacı adayları için kalite ve ücret rekabetine girme güdülerini arttırdığı, ancak somut olayda, davacı şirket tarafından da inkar edilmeyen bulguların incelenmesinden, █████/2018 tarihli toplantıda seyahat acentelerine kayıt yapacakları hacı sayılarının paylaşıldığı ve bu doğrultuda sunacakları teminat miktarlarını sınırlandıran bir taahhüt metninin imzalatıldığı, bu durumun kendi aralarında fiyat ve kalite rekabetine girmeden hacı kaydı alabilmelerine neden olacağı, nitekim bu hususu doğrulayan e-posta yazışmalarının olduğu, bu minvalde, bir acentenin 2019 hac mevsiminde hac kayıt sisteminde adına belirlenen kişi adedine razı olduğunu ve buna göre DİB'e teminat mektubunu sunacağını belirttiği, başka bir acente tarafından ise kendisi adına belirlenen teminat sayısını düşürmek için dilekçe verdiği, yine başka bir acentenin de kendisi adına tahsis edilen kotalarla ilgili davacı Birliğe e-posta gönderdiği ve kotanın birlikte çalıştığı acente arasında bölüşülmesini istediği, benzer nitelikte bir acentenin davacıya gönderdiği e-postada kendisine kontenjan belirlendiğini, bu kontenjana 2 kişinin dahil olmasını istediği, davacı tarafından bu talebin kabul edilerek ilgili acentenin kotasının arttırıldığı hususları birlikte dikkate alındığında, davacı Birliğin █████/2018 tarihinde düzenlediği toplantıda alınan kararlar kapsamında, acentelerin daha az teminat verebilmesi için bir kontenjan dağılımına gittiği gözetildiğinde, söz konusu fiilin de hac faaliyetine ilişkin pazarın bölüşülmesi ve paylaşılması niteliğinde olduğu anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Öte yandan, dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığından, davacının bu karar nedeniyle ödediği 84.363,27-TL'nin yasal faiziyle birlikte iadesi isteminin de reddinin gerektiği belirtilmiştir.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, soruşturmanın makul sürede tamamlanmadığı, soruşturma aşamasının sonuna kadar ne ile suçlandıklarının bilinmediği, seyahat acentelerinin hac faaliyetleri ve kontenjanlarına ilişkin karar alma mercinin Bakanlıklararası Hac ve Umre Kurulu (BHUK) olduğu, seyahat acentelerinin menfaatine olacak organizasyonları gerçekleştirmek ve diğer kurumlarla iletişimi sağlamak görevi kapsamında yapılan toplantının davalı idarece hatalı bir şekilde değerlendirildiği, seyahat acenteleri arasında hac kontenjanını belirleyerek pazarda rekabeti engelleyici kara almalarının mümkün olmadığı, 4054 sayılı Kanun kapsamında teşebbüs birliği olmadıkları, 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanunu kapsamında yer alan görevlerini gerçekleştirmek için söz konusu toplantının gerçekleştirildiği, soruşturma konusuna ilişkin değerlendirme yapılırken DİB ve seyahat acenteleri tarafından sunulan hac organizasyonlarının birlikte ele alınması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, davacı teşebbüs birliğinin kendi mevzuatından kaynaklanan görevleri ifa etmesiyle herhangi bir kanun yükümlülüğü yerine getirmeksizin 4054 sayılı Kanun'a aykırı karar ve eylemleri gerçekleştirmesinin birbirinden farklı olduğu, davacının 4054 sayılı Kanun'a aykırı karar ve eylemlerine yönelik delillerin dava konusu Kurul kararında açık ve net bir şekilde ortaya konulduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : 4054 sayılı Kanun'un 4. ve 6. maddelerine aykırı davranışlar yönünden verilecek idari para cezalarının tespitine ilişkin usul ve esasları düzenleyen mülga ve yeni Yönetmeliğin temel ceza oranı belirlenirken ihlalin süresine bağlı olarak yapılacak artırım bakımından farklı düzenlemeler içerdiği, 1 yıldan uzun 3 yıldan kısa olan ihlaller bakımından temel ceza oranı belirlenirken ihlalin süresi yönünden yapılacak artırımın azaltıldığı, dolayısıyla yeni Yönetmeliğin ihlalin süresine bağlı olarak yapılacak artırım bakımından lehe düzenleme niteliği taşıdığı, bununla birlikte, yeni Yönetmelikle baz ceza oranına ilişkin önceden belirlenmiş olan alt sınırlar kaldırılmış olsa da, 4054 sayılı Kanun'un 16. maddesi uyarınca belirlenen yüzde on oranında üst sınırda herhangi bir değişiklik yapılmadığı, mülga Yönetmeliğe karşı açılan davalarda Yönetmelikle belirlenen alt ve üst sınırların, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu ile 4054 sayılı Kanun'un idari para cezası miktarının belirlenmesinde kullanılacağı öngörülen kriterler göz önüne alınarak, Kanun’da öngörülen yüzde onluk oranının belirlenmesine yönelik olarak ve Kanun’un verdiği takdir yetkisinin objektifleştirilmesi amacıyla düzenlendiği yönünde Dairemiz kararları da gözetildiğinde, yeni Yönetmelikle baz ceza oranına ilişkin önceden belirlenmiş olan ve Kanun'da öngörülen yüzde onluk orana yönelik takdir yetkisinin objektifleştirilmesi anlamı taşıyan alt ve üst sınırların kaldırılmasının lehe bir düzenleme sonucu doğurmayacağı, dava konusu uyuşmazlıkta, ihlal süresinin 1 ila 3 yıl arasında sürmediği anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :

ESAS YÖNÜNDEN:

MADDİ OLAY :

Davacı Birliğin üyesi olan seyahat acentelerine tahsis edilen hac kontenjanlarının nasıl dağıtılacağına karar verdiği iddiasıyla yapılan şikayet üzerine gerçekleştirilen önaraştırma ve daha sonra açılan soruşturma sonucunda, davacı Birliğine, üyesi olan seyahat acentelerinin hac kontenjanlarına yönelik olarak alınan DİB'e verecekleri teminatları paylaştırarak müşteri paylaşımı yapmak suretiyle 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlal ettiğinden bahisle aynı Kanun'un 16. maddesinin üçüncü fıkrası ile █████/2009 tarih ve 27142 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi ve 7. maddesinin birinci fıkrası uyarınca 112.484,36-TL idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararının alınması üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:

█████/2009 tarih ve 27142 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren mülga Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmeliğin "Temel para cezası" başlıklı 5. maddesinde, "(1) Temel para cezası hesaplanırken, Kanunun 4 üncü ve 6 ncı maddelerinde yasaklanmış davranışlarda bulunan teşebbüs ile teşebbüs birlikleri veya bu birliklerin üyelerinin, nihai karardan bir önceki mali yıl sonunda oluşan veya bunun hesaplanması mümkün olmazsa nihai karar tarihine en yakın mali yıl sonunda oluşan ve Kurul tarafından saptanacak olan yıllık gayri safi gelirlerinin;

a) Karteller için, yüzde ikisi ile yüzde dördü,

b) Diğer ihlaller için, binde beşi ile yüzde üçü,

arasında bir oran esas alınır.

(2) Birinci fıkrada yazılı oranların belirlenmesinde, ilgili teşebbüs veya teşebbüs birliklerinin piyasadaki gücü, ihlal neticesinde gerçekleşen veya gerçekleşmesi muhtemel zararın ağırlığı gibi hususlar dikkate alınır.

(3) Birinci fıkraya göre belirlenen para cezası miktarı;

a) Bir yıldan uzun, beş yıldan kısa süren ihlallerde yarısı oranında,

b) Beş yıldan uzun süren ihlallerde bir katı oranında,

arttırılır.";

"Ağırlaştırıcı unsurlar" başlıklı 6. maddesinde, "(1) Temel para cezası,

a) İhlalin tekerrürü halinde, her bir tekrar için,

b) Soruşturma kararının tebliğinden sonra kartele devam edilmesi halinde,

yarısından bir katına kadar arttırılır.

(2) Temel para cezası,

a) Kanunun 4 üncü veya 6 ncı maddeleri kapsamında ortaya çıkan rekabet sorunlarının giderilmesine yönelik olarak verilen taahhütlere uyulmaması halinde, yarısından bir katına kadar,

b) İncelemeye yardımcı olunmaması halinde yarısına kadar,

c) Diğer teşebbüslerin ihlale zorlanması gibi hallerde dörtte bire kadar,

arttırılabilir.";

"Hafifletici unsurlar" başlıklı 7. maddesinde, "(1) Temel para cezası, yasal yükümlülüklerin yerine getirilmesi haricinde incelemeye yardımcı olunması, ihlalde kamu otoritelerinin teşvikinin veya diğer teşebbüslerin zorlamasının bulunması, zarar görenlere gönüllü olarak tazminat ödenmesi, diğer ihlallere son verilmesi, ihlal konusu faaliyetlerin yıllık gayri safi gelirler içerisindeki payının çok düşük olması gibi haller ilgili teşebbüs veya teşebbüs birliği tarafından ispatlanırsa, dörtte bir ile beşte üç arasında indirilebilir.

(2) Yürütülen bir soruşturmada Aktif İşbirliği Yönetmeliğindeki para cezası verilmemesine ilişkin düzenlemeden yararlanamayan bir teşebbüse verilecek ceza, başka bir kartele ilişkin olarak Kurulun önaraştırma yapmaya karar vermesinden önce, Aktif İşbirliği Yönetmeliğinin 6 ncı maddesinde belirlenen bilgi ve belgeleri sunması halinde, dörtte bir oranında indirilir. Aktif İşbirliği Yönetmeliğinin para cezası verilmemesine ve verilecek cezalarda indirim yapılmasına ilişkin hükümleri saklıdır.

(3) Diğer ihlalleri gerçekleştiren teşebbüs veya teşebbüs birliklerinin ihlallerini kabul ederek, aktif işbirliğinde bulunmaları halinde, para cezası altıda bir ile dörtte bir arasında indirilir."; kuralları yer almıştır.

█████/2024 tarih ve 32765 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek İdari Para Cezalarına İlişkin Yönetmeliğin "Temel ceza oranı" başlıklı 5. maddesinde, "(1) Temel ceza oranı, başlangıç ceza oranına, koşulları bulunuyorsa, ihlalin süresi nedeniyle artırım yapılarak tespit edilir.

(2) Başlangıç ceza oranı, özellikle, ihlal dolayısıyla gerçekleşen veya gerçekleşmesi muhtemel zararın ağırlığı ile ihlalin niteliğinin açık ve/veya ağır olup olmadığı gözetilmek suretiyle belirlenir.

(3) Başlangıç ceza oranı;

a) Bir yıldan uzun, iki yıldan kısa süren ihlallerde beşte biri oranında,

b) İki yıldan uzun, üç yıldan kısa süren ihlallerde beşte ikisi oranında,

c) Üç yıldan uzun, dört yıldan kısa süren ihlallerde beşte üçü oranında,

ç) Dört yıldan uzun, beş yıldan kısa süren ihlallerde beşte dördü oranında,

d) Beş yıldan uzun süren ihlallerde bir katı oranında,

artırılır.";

"Ağırlaştırıcı unsurlar" başlıklı 6. maddesinde, "(1) Kanunun 4 üncü ve/veya 6 ncı maddesinin ihlal edildiğinin Kurul tarafından tespit edilmesinden sonra aynı teşebbüs veya teşebbüs birliği tarafından Kanunun 4 üncü ve/veya 6 ncı maddesinin tekrar ihlal edilmesi halinde temel ceza oranı bir katına kadar artırılır.

(2) Soruşturma kararının tebliğinden sonra ihlale devam edilmesi, ihlalde belirleyici etkinin bulunması, Uzlaşma Yönetmeliğinin 12 nci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan gizlilik yükümlülüğünün ihlal edilmesi halinde temel ceza oranı bir katına kadar artırılabilir.

(3) Birinci ve ikinci fıkralarda sayılan ağırlaştırıcı unsurların birlikte bulunması halinde, her bir fıkra kapsamında belirlenen artırım oranı toplanarak temel ceza oranına uygulanır.";

"Hafifletici unsurlar" başlıklı 7. maddesinde, "(1) Temel ceza oranı veya 6 ncı madde uyarınca hesaplanan ağırlaştırılmış ceza oranı;

a) Yasal yükümlülüklerin yerine getirilmesi haricinde, yerinde incelemenin daha kısa sürede tamamlanmasını veya daha etkin şekilde gerçekleştirilmesini sağlayan fiziksel ve/veya teknik imkânların sunulması suretiyle ya da yerinde inceleme esnasında inceleme konusuyla bağlantılı olan ilave bilgi veya belgelerin incelenen tarafça kendiliğinden sunulması suretiyle yerinde incelemeye yardımcı olunması,

b) İhlalde diğer teşebbüslerin zorlamasının bulunması,

c) İhlale katılımın sınırlı olması,

ç) İhlal konusu faaliyetlerin yıllık gayri safi gelirler içerisindeki payının düşük olması,

d) İdari para cezasına esas alınan yıllık gayri safi gelirler içinde yurt dışı satış gelirlerinin bulunması, gibi hallerin ilgili teşebbüs veya teşebbüs birliği tarafından ispatlanması halinde indirilebilir." kuralları yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:

1. Dava konusu Kurul kararında tespit edilen rekabete aykırılığın incelenmesi;

1.1. Yerinde İnceleme Yönünden Kararın İncelenmesi

Anayasa Mahkemesinin █████/2023 tarih ve 32227 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 23/3/2023 tarih ve B. No: ██████████ sayılı Ford Otomotiv Sanayi A.Ş. kararında, 4054 sayılı Kanun'un 15. maddesinde yerinde incelemenin hakim kararı olmaksızın Kurul kararıyla yapılabilmesine ilişkin düzenlemenin Anayasa'nın 21. maddesine uygun olmadığı, ihlalin 4054 sayılı Kanun'un ilgili hükümlerinde yer verilen yerinde inceleme yetkisinin Anayasa'nın 21. maddesinin birinci fıkrasındaki güvencelere uygun olarak düzenlenmemesinden kaynaklandığı değerlendirilmiş ve bu çerçevede anayasal ilkeler dikkate alınarak düzenleme yapılması noktasında kararın bir örneğinin bilgi ve takdiri için yasama organına gönderilmesine karar verilmiştir.

Nitekim Dairemizin █████/2023 tarih ve E:█████████ sayılı kararıyla, 4054 sayılı Kanun'un 15. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan, "gerekli gördüğü hâllerde" ibaresiyle üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinin, Anayasa'nın 2., 13. ve 21. maddelerine aykırı olduğu kanısına ulaşılması nedeniyle bu kuralın iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmiş, Anayasa Mahkemesince başvuru kararı ve ekleri █████/2023 tarihinde alınmış ve esas defterine kaydı yapılmıştır.

Anayasa'nın 152. maddesinin 3. fıkrası uyarınca, Anayasa Mahkemesince işin kendisine gelişinden başlamak üzere beş ay içinde yapılan başvuru hakkında karar verilmemesi halinde davanın yürürlükteki kanun hükümlerine göre sonuçlandırılması gerekmektedir. Anayasa Mahkemesine yapılan başvuru tarihinden itibaren geçen süre de göz önüne alındığında, makul sürede yargılanma hakkına ilişkin olası bir ihlalinin önüne geçilmesi için somut uyuşmazlık bakımından yürürlükte bulunan 4054 sayılı Kanun'un 15. maddesinin yerinde incelemeye ilişkin kurallarına göre değerlendirme yapılmak suretiyle temyiz incelemesi gerçekleştirilmiştir.

1.2. Kurulun Davacı Birliğin Davranışlarını 4054 Sayılı Kanun Kapsamında İnceleme ve Bu Alanda İşlem Tesis Etme Yetkisi Bakımından İnceleme;

Davacı tarafından, seyahat acentelerinin menfaatine olacak organizasyonları gerçekleştirmek ve diğer kurumlarla iletişimi sağlamak görevi kapsamında yapılan toplantının davalı idarece hatalı bir şekilde değerlendirildiği, seyahat acenteleri arasında hac kontenjanını belirleyerek pazarda rekabeti engelleyici kara almalarının mümkün olmadığı, 4054 sayılı Kanun kapsamında teşebbüs birliği olmadıkları, 1618 sayılı Kanun kapsamında yer alan görevlerini gerçekleştirmek için söz konusu toplantının gerçekleştirildiği ileri sürülmektedir.

Teşebbüs birliklerinin 4054 sayılı Kanun'a tabi olabilmesi için özel hukuk veya kamu hukuku tüzel kişisi olmaları ya da kanunla veya iradi olarak kurulmuş olmalarının önem taşımadığı, kanunla kurulmuş olan oda veya birlik gibi kamu tüzel kişiliğine sahip olan teşebbüs birliklerinin, kanunla verilmiş herhangi bir yetkiye dayanmayan karar ve uygulamalarının 4054 sayılı Kanun kapsamında olduğu açıktır.

1618 sayılı Kanun'un 33. maddesi uyarınca, Seyahat Acentaları Birliğinin görevinin, pazar araştırmaları ve seyahat acentalığı konusunda incelemeler yapmak, birlik üyeleri arasındaki haksız rekabetin önlenmesi hususunda gerekli tedbirler almak, seyahat acentaları personelinin yetiştirilmesi için kurslar ve seminerler düzenlemek, Bakanlıkça istendiğinde görüş bildirmek, uluslararası kuruluşlarda seyahat acentalarını temsil etmek, bu Kanun'da ve 34. maddenin son fıkrasında bahsedilen yönetmelikte belirtilen diğer görevleri ifa etmek olduğunun anlaşıldığı, 34. maddenin son fıkrası uyarınca çıkarılan Seyahat Acentaları Birliği Yönetmeliği'nin 5. maddesinde de Birliğin görev ve yetkilerinin sayıldığı, bununla birlikte davacı Birliğin üyesi olan seyahat acentelerine tahsis edilen hac kontenjanlarının dağıtımına yönelik 1618 sayılı Kanun'un 33. maddesi veya Yönetmeliğin 5. maddesi kapsamında değerlendirilebilecek herhangi bir görevinin olmadığı, dolayısıyla davacı Birliğin söz konusu karar ve uygulamaları yönünden 4054 sayılı Kanun kapsamında teşebbüs birliği olarak değerlendirilerek inceleme yapılmasında ve Rekabet Kurulunca bir işlem tesis edilmesinde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

1.3. Üyesi Olan Seyahat Acentelerine Tahsis Edilen Toplam Hac Kontenjanını Seyahat Acenteleri Arasında Paylaştırmaya Yönelik Fiiller Bakımından İnceleme;

Olayda, davacı Birliğin seyahat acentelerinin 2019 yılı hac kontenjanlarına yönelik DİB'e sunacakları teminatlara yönelik belirleme yapılarak müşteri paylaşıldığını gösteren ve soruşturma dosyasında yer alan, toplantı duyurusuna yönelik Bulgu 1, sunulacak teminatlara ilişkin taslak beyannameye yönelik Bulgu 2, gerçekleştirilen toplantı sonrası acentelerin teminat sunacakları hacı sayılarının da yer aldığı acente listelerine yönelik Bulgu 3 ve 4, toplantıda alınan kararların denetimine ilişkin Bulgu 5-16 olarak adlandırılan deliller ve 2019 hac döneminde acenteler tarafından sunulan toplam teminat miktarının sınır değer olan ülke kontenjanının %40'ına kadarki düşüşüne yönelik ekonomik delil birlikte değerlendirildiğinde, davacı Birliğin 2019 yılında seyahat acentelerinin DİB'e verecekleri teminat miktarlarını sınırlandırarak acenteler arasında müşteri paylaşımı yaptığı, bu kararların ilgili pazarda acentelerin müşteri kazanmak şeklinde ortaya çıkması beklenen rekabeti ve rekabet etme güdüsünü ortadan kaldırdığı anlaşıldığından, davacı Birlik tarafından alınan teşebbüs birliği kararları ve eylemleri vasıtasıyla 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesinin ihlal edildiği sonucuna varılmıştır.

2. Dava konusu Kurul kararında idari para cezası oranının belirlenmesine esas alınan mevzuattaki değişikliğin lehe düzenleme teşkil edip etmediğinin incelenmesi;

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği; 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, █████/2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.

5252 sayılı Türk Ceza Kanununun Yürürlük ve Uygulama Şekli Hakkında Kanun'un "Lehe olan hükümlerin uygulanmasında usûl" başlıklı 9. maddesinin üçüncü fıkrasında, lehe olan hükmün, önceki ve sonraki kanunların ilgili bütün hükümleri olaya uygulanarak, ortaya çıkan sonuçların birbirleriyle karşılaştırılması suretiyle belirleneceği kurala bağlanmıştır.

Öğretide de, lehe kanunun tespitinde önceki ve sonraki kanunların ilgili bütün hükümlerinin dikkate alınacağı ve lehe olduğu belirlenen kanunun olaya bütün olarak uygulanacağı kabul edilmiştir. Somut olayda tesiri olacak tüm hükümler analiz edilerek neticeye varılmalıdır (EREM Faruk, Ümanist Doktrin Açısından Türk Ceza Hukuku Genel Hükümler, C. I, 1976, s. 136).

4054 sayılı Kanun'un 4. ve 6. maddelerine aykırı davranışlar yönünden verilecek idari para cezalarının tespitine ilişkin usul ve esasları düzenleyen mülga ve yeni yönetmeliğin aktarılan kurallarından, önceden karteller ve diğer ihlaller ayrımı yapılarak, bunlar için belirlenecek baz ceza oranlarının alt ve üst sınırları belirlenmişken, yeni durumda "kartel - diğer ihlal" ayrımı bulunmadığı gibi, bunlara ilişkin herhangi bir alt sınıra da yer verilmediği, baz ceza oranının belirlenmesi bakımından önceden ilgili teşebbüs veya teşebbüs birliklerinin piyasadaki gücü dikkate alınmaktayken, artık ihlalin niteliğinin açık ve/veya ağır olup olmadığının gözetileceğinin belirtildiği, temel ceza oranı belirlenirken ihlalin süresine bağlı olarak yapılacak artırım bakımından, önceden "1-5 yıl" süren ihlaller için yarısı oranında artırım yapılacağı belirtilmişken, artık "1-2 yıl" için 1/5, "2-3 yıl" için 2/5, "3-4 yıl" için 3/5 ve "4-5 yıl" için 4/5 oranında kademeli artırım yapılacağı, yeni Ceza Yönetmeliği'nde bazı ağırlaştırıcı unsurların kaldırıldığı, ayrıca hafifletici yeni unsurların eklendiği anlaşılmıştır.

Bu durumda, baz ceza oranına ilişkin önceden belirlenmiş olan alt sınırların kaldırılmış olduğu, 1 yıldan uzun 3 yıldan kısa olan ihlaller bakımından temel ceza oranı belirlenirken ihlalin süresi yönünden yapılacak artırımın azaltıldığı, ağırlaştırıcı bazı unsurların kaldırıldığı ve hafifletici yeni unsurlara yer verildiği, Mülga Ceza Yönetmeliği ile yeni Ceza Yönetmeliği'nin bir bütün olarak karşılaştırılmasından, yeni Ceza Yönetmeliği'nin, Mülga Ceza Yönetmeliği'ne kıyasen lehe olabilecek düzenlemeler içerdiği, Rekabet Kurulunca her iki Yönetmelik dikkate alınmak ve kıyaslanmak suretiyle (temel ve sonuç) aleyhe karar verme yasağını ihlal etmeyecek şekilde idari para cezası oranlarının yeniden belirlenmesi ve lehe düzenleme niteliği taşıyan kuralların davacıya da uygulanabilmesi için dava konusu Kurul kararının iptali gerektiği sonucuna varılmıştır.

Nitekim, Rekabet Kurulunun da bu temel yaptırım hukuku ilkesine riayet ettiği, önceki yönetmelik döneminde gerçekleşen rekabete aykırı fiiller bakımından yeni yönetmelik yürürlüğe girdikten sonra verdiği kararlarında, Mülga Ceza Yönetmeliği ile yeni Ceza Yönetmeliği'ni kıyasladığı ve idari para cezası oranının belirlenmesinde teşebbüsler yönünden lehe olduğunu tespit ettiği yönetmeliği uyguladığı görülmüştür.

Bu itibarla, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :

Açıklanan nedenlerle;

1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;

2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,

3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, █████/2025 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.