Danıştay Onüçüncü Daire Başkanlığı tarafından incelenen, elektrik piyasasında ortaklık yapısı değişikliğinden kaynaklanan lisans tadil bedelinin, Yönetmeliğin 43/16. maddesinin geçmişe yürütülemeyeceği gerekçesiyle iptaline ilişkin uyuşmazlık.
Özet: Bir elektrik üretim şirketinin 2013-2018 yılları arasında gerçekleşen ortaklık yapısı değişikliklerine ilişkin süresinde lisans tadil başvurusu yapmaması üzerine, idare tarafından 2020 yılında yürürlüğe giren ve geciken başvurular için artırımlı lisans tadil bedeli ödenmesini öngören yönetmelik hükmüne dayanarak talep edilen 547.200 TLlik bedelin iptali davasında, ilgili hükmün geçmişe dönük uygulanmasına ilişkin açık bir yasal düzenleme olmaması nedeniyle, geçmişteki eylemlere bu yeni ve aleyhe hükmün uygulanamayacağına karar verilerek idari işlemin iptal edildiği ve bu iptal kararının üst mahkemelerce de hukuka uygun bulunduğu belirtilmiştir.
T.C.
D A N I Ş T A YONÜÇÜNCÜ DAİREEsas No:█████████Karar No:█████████TEMYİZ EDEN (DAVALI) :... Kurumu VEKİLİ : Av. ...KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret A.Ş.VEKİLİ : Av....İSTEMİN KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin... tarih ve E:..., K:...sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.YARGILAMA SÜRECİ :Dava konusu istem: Davacı şirketin ortaklık yapısında 2013, 2014, 2015 ve 2018 yıllarında meydana gelen değişiklikler doğrultusunda lisansın tadil edilmesi istemiyle yapılan başvuru kapsamında Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) 43. maddesinin on altıncı fıkrası uyarınca 547.200,00-TL (57x9.600,00-TL) lisans tadil bedelinin 15 (onbeş) iş günü içerisinde ödenmesinin istenilmesine ve aksi halde 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16. maddesi çerçevesinde işlem tesis edileceğinin bildirilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (Kurum) Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı işlemine yönelik itirazın reddine ilişkin... tarih ve ...-... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen...tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacı şirket tarafından, Kuruma sunulan ... tarih ve ... sayılı ve... tarih ve ... sayılı yazılar ve eki belgelerin incelenmesi sonucunda, █████/2013, █████/2013, █████/2014, █████/2014, █████/2015, █████/2015, █████/2018 tarihlerinde yapılan pay devirlerinin, lisans tadili gerektirmesine rağmen, davacı şirket tarafından █████/2020 ve █████/2020 tarihli başvurularına kadar herhangi bir tadil talebinde bulunulmadığından, Yönetmeliğin 43. maddesinin onaltıncı fıkrası ve... tarih ve ... sayılı Kurul kararı uyarınca, söz konusu ortaklık yapısı değişikliklerinin her biri için ayrı ayrı olmak üzere, ilgili hükümler uyarınca belirlenen bildirim süresinin bittiği takvim yılında herhangi bir tadil başvurusunun olmadığının tespit edildiğinden bahisle (9.600,00-TLx3) tutarındaki bedelle birlikte sonraki her bir takvim yılı için ilave bir kat uygulanmak suretiyle belirlenen toplam 547.200,00-TL (9.600,00-TLx57) tadil bedelinin ödenmesinin davacı şirketten istenildiği; Yönetmeliğin 43. maddesine █████/2020 tarih ve 31127 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren değişiklikle eklenen ve dava konusu işlemin dayanağı olan on altıncı fıkrasının, ilgililerce yapılması gereken lisans tadil başvurusunun süresinde yapılamaması halinde tadil bedelinin artırımlı uygulanmasına ilişkin olduğu, madde metninde idari yaptırım vb. ifadeye açıkça yer verilmemekle birlikte, ilgililerin hukuksal durumunu ağırlaştıran nitelikte, aleyhe düzenlemeler içerdiği; Davacı şirket tarafından 2013 ile 2018 yılları arasında gerçekleştirdiği pay devirlerine ilişkin olarak zamanında lisans tadil başvurusunda bulunulmadığı açık ise de, süresinde başvuruda bulunmama eylemlerinin işlendiği tarihler itibariyle bu eylemler hakkında nasıl bir uygulama yapılacağına ilişkin açık bir düzenlemenin de bulunmadığı, anılan eylemlerin işlendiği tarihten sonra yürürlüğe giren ve geçmişe yönelik uygulama yapılmasına ilişkin açık bir düzenleme içermeyen Yönetmeliğin 43. maddesine eklenen onaltıncı fıkrasının geçmişe yönelik uygulandığı anlaşıldığından dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi.... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idare tarafından, harçtan muaf olan Kurum aleyhine harca hükmedilemeyeceği, davacı şirketin eşitlik ilkesine uygun olarak geçmiş dönemde bildirim yapmak ve lisans tadil bedelini ödemek suretiyle ortaklık yapısı değişikliklerini değiştirmesi gerektiği, lisansın tadil edilmesine göre henüz tamamlanmış bir hukuki durumdan bahsedilemeyeceği, dolayısıyla Yönetmeliğe eklenen on altıncı fıkra ile getirilen kuralın geçmişe yürütüldüğünden bahsedilemeyeceği ileri sürülmektedir.KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davacı tarafından, temyize konu kararın hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.TÜRK MİLLETİ ADINAKarar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:İNCELEME VE GEREKÇE :MADDİ OLAY : Davacı şirkete ait Rize ili, Güneysu ilçesinde ... tarih ve... numaralı üretim lisansı kapsamında işletilen "..." üretim tesisi için, █████/2020 ve █████/2020 tarihli dilekçelerle davalı idareye başvurularak, şirket ortaklık yapısında ve sermaye miktarında meydana gelen değişikliklerin lisansa derç edilmesi ve bu işlemlere onay verilmesi talep edilmiştir. Bu başvuru üzerine davacı şirketin ortaklık yapısında 2013, 2014, 2015 ve 2018 yıllarında muhtelif tarihlerde gerçekleştirilen pay devirlerinin, lisans tadili gerektirmesine rağmen mevzuatta öngörülen sürelerde idareye bildirilmediği ve tadil başvurusunda bulunulmadığının tespit edilmesi üzerine, Yönetmeliğin 43. maddesinin on altıncı fıkrası ve ... tarih ve ... sayılı Kurul ilke kararı doğrultusunda, zamanında bildirilmeyen her bir değişiklik işlemi için ayrı ayrı hesaplama yapılması suretiyle toplam 547.200,00-TL lisans tadil bedelinin ödenmesi gerektiği █████/2020 tarihli işlemle davacıya bildirilmiştir.Davacı şirketin ... tarih ve ... sayılı yazısıyla, talep edilen bu bedele karşı yapılan itirazın reddine ilişkin ... tarih ve ...-... sayılı Kurul kararı alınmış, anılan kararın iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun'un "Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu ve Kurul Başkanlığı" başlıklı 5. maddesinde yedinci fıkrasında, "Bu Kanunun diğer maddeleri ile belirlenen yetkilerinin yanısıra, Kurul aşağıdaki yetkilere de sahiptir: (...) i) Tüzel kişiler tarafından lisanslarla ilgili işlemler ve sair işlemler karşılığında Kuruma ödenecek bedelleri belirlemek."; "Kurumun gelirleri, mal ve varlıkları" başlıklı 10. maddesinin birinci fıkrasında, "Kurumun gelirleri Kurumun bütçesini oluşturur ve aşağıdaki gelir kalemlerinden oluşur: A) Kurumun elektrik piyasası ve şarj hizmeti ile ilgili gelirleri aşağıdaki gelir kalemlerinden oluşur: (...) a) Lisans alma, lisans yenileme, lisans tadili, lisans sureti çıkartma ve yıllık lisans bedelleri." düzenlemesine yer verilmiştir.6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Lisans esasları" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında, "Lisans, bu Kanun hükümleri uyarınca üzerinde kayıtlı piyasa faaliyetlerinin yapılabilmesi için tüzel kişilere verilen izin belgesidir. 11 inci maddenin onuncu fıkrasında belirtilen piyasalara ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, lisanslara ilişkin olarak aşağıdaki hususlar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir: a) Başvuru ve değerlendirme usul ve esasları ile lisansların verilmesi, tadili, sona erdirilmesi, iptali, süreleri, süre uzatımı, yenilenmesi ve lisans kapsamındaki hak ve yükümlülüklerin belirli bir süre askıya alınmasına ilişkin usul ve esaslar (...); ikinci fıkrasında, "Bu Kanun kapsamında verilecek lisansların tabi olacağı ve lisans sahiplerinin uymakla yükümlü olduğu esaslar şunlardır: (...) ç) Tüzel kişiler, Kurul tarafından belirlenen lisans alma, lisans yenileme, lisans tadili, lisans sureti çıkartma ve yıllık lisans bedellerini Kuruma ödemek zorundadır. (...)"; "Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasında usul" 16. maddesinin birinci fıkrasında, "Kurul, piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilere aşağıdaki yaptırım ve cezaları uygular: b) Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına ve talimatlara aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın niteliğine göre aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi veya tekrarlanmaması ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettiren veya tekrar edenlere beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir. c) Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine aykırılık yapılmış olduktan sonra niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olmayacak şekilde aykırı davranılması durumunda ihtara gerek kalmaksızın beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir." düzenlemesi yer almaktadır.Dava konusu Kurul kararının verildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan haliyle Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Lisans bedelleri" başlıklı 43. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Önlisans ve lisans alma, lisans yenileme, önlisans ve lisans sureti çıkartma ile önlisans ve lisans tadili bedelleri peşin olarak ödenir. Aynı tadil başvurusunda farklı konuların bulunması halinde, söz konusu başvuru kapsamında Kurul ve ilgili ana hizmet birimi tarafından sonuçlandırılacak tadiller için ayrı tadil bedelleri alınır."; on altıncı fıkrasında, "57 nci maddenin ikinci fıkrası kapsamında; onay alınması gerektiği halde onay alınmadan gerçekleştirilen ya da onay verilen veya onaya tabi olmayan ortaklık yapısı değişiklikleri kapsamında yapılması gereken lisans tadil başvurularının; onay alınması gerektiği halde onay alınmadan gerçekleştirilen ortaklık yapısı değişiklikleri için değişikliğin gerçekleştiği takvim yılı içinde, diğerleri için ilgili hükümde belirlenen sürelerin bittiği takvim yılı içinde başvuru yapılması halinde tadil bedeli üç kat, sonraki her bir takvim yılı için ilave bir kat olarak uygulanır. 57 nci maddenin birinci ve ikinci fıkraları kapsamında; pay değişikliklerine ilişkin bildirim yükümlülüğünün belirlenen süre içerisinde yerine getirilmemesi halinde de söz konusu tadil bedeli kadar bir bedel uygulanır." kuralına yer verilmiştir.HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Sözlük anlamı ile "düzenli hale koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idari işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.Anayasa'nın 73. maddesinin üçüncü fıkrasında, vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin kanunla konulacağı, değiştirileceği veya kaldırılacağı belirtilmiştir. Bu madde, "verginin kanuniliği" ilkesi olarak bilinmekte olup, temel amacı idarenin keyfi uygulamalarını önlemek, kişilerin mali yükümlülüklerini önceden öngörebilmelerini sağlamak ve mülkiyet haklarını güvence altına almaktır. Bu kapsamda vergide yasallık ilkesi, kamu gücüne dayalı olarak getirilen bütün mali yükümlülükleri kapsamaktadır.Bu kapsamda, uyuşmazlığın çözümü için öncelikle "vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülük" kavramlarının ne anlama geldiğinin ve "lisans tadil bedeli"nin hukuki niteliğinin ortaya konulması gerekmektedir."81. Vergi; kamu giderlerini karşılamak amacıyla kanunlarla gerçek ve tüzel kişilere mali güçlerine göre getirilen bir yükümlülüktür. Belirli bir hizmetten doğrudan yararlanma karşılığı olmayan vergi tüm kamu hizmetleri için yapılan giderlere ortak katılma payıdır. 82. Harç; kimi kamu hizmetlerinden yararlanmanın karşılığı olarak tahsil edilen kamu gelirleridir. Ödenen vergiler bakımından, vergi mükelleflerinin bireysel bir hizmet ya da karşılık talep etme haklarının bulunmamasına karşın, harçlar belirli bir kamu hizmetinden yararlanmanın (tapu, pasaport gibi) karşılığıdır.83. Resim; bir iş ya da faaliyetin yapılmasına yetkili kuruluşlar tarafından izin verilmesi dolayısıyla yapılan bir ödeme şeklinde tanımlandığı gibi harca benzer biçimde kamu kuruluşlarında görülen hizmetin ve yapılan giderlerin karşılığı olarak yalnız o işle ilgili gerçek ve tüzel kişilerden sağlanan gelirler şeklinde de açıklanmaktadır. 84. Vergi, resim, harç benzeri mali yükümlülük ise kişilerden, yapılan kamu hizmetleri karşılığında ya da bir hizmet karşılığı olmaksızın kamu gücüne dayanılarak alınan paralardır. Benzeri mali yükümlülük kimi zaman vergi, harç ve resmin özelliğini ayrı ayrı yansıtırken kimi zaman da verginin harç ve resmin ortak ögelerini taşıyabilir. 85. Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin ortak özellikleri, kanunla konulmaları ve kamu gücüne dayanılarak gerektiğinde zorla alınmalarıdır. 86. Vergiler dışındaki mali yükümlülüklerde kısmen de olsa karşılık ve yararlanma ilkesi geçerli olur. Çünkü bu yükümlülüklere konu olan hizmetlerden kişilerin yararlandırılması, bu bağlamda mali bir karşılığa dayandırılabilmesi imkanı vardır." (Anayasa Mahkemesi, █████/2023, E:███████, K:███████)Aktarılan mevzuata göre "lisans tadil bedeli" incelendiğinde, enerji piyasasında faaliyet göstermek isteyen tüzel kişilerin, Kurumdan lisans almaları ve gerektiğinde lisanslarında tadil yapmaları yasal bir zorunluluktur. Kurum, kanunla kendisine verilen kamu gücünü kullanarak bu lisansları vermekte veya değiştirmektedir. Bu işlemler karşılığında alınan bedeller, tarafların serbest iradesiyle pazarlık usulüyle belirledikleri bir "fiyat" değil, kamu gücüne dayalı olarak tek taraflı iradeyle belirlenen ve ödenmesi zorunlu olan bir kamu geliridir. Dolayısıyla, lisans tadil bedeli, Anayasa'nın 73. maddesi kapsamında değerlendirilmesi gereken bir "vergi benzeri mali yükümlülük" niteliğindedir.Kurumun lisans işlemleriyle ilgili tahsil ettiği bedellerin dayanağını oluşturan 4628 sayılı Kanun'un 5. maddesinde, "tüzel kişiler tarafından lisanslarla ilgili işlemler ve sair işlemler karşılığında Kuruma ödenecek bedelleri belirleme" yetkisi Kurula verilmiş, aynı Kanun'un 10. maddesinde "lisans alma, lisans yenileme, lisans tadili... bedelleri" Kurumun gelirleri arasında sayılmıştır. Bu bağlamda, 4628 sayılı Kanun ile Kuruma, sunduğu hizmetin (lisans tadili) karşılığı olan "olağan" bedeli belirleme yetkisi verilmiştir. Bu yetki, hizmetin maliyeti, piyasa koşulları ve Kurumun bütçe hedefleri gözetilerek her yıl maktu bir ücretin tespitine ilişkindir.Buna karşın, Yönetmeliğin 43. maddesinin on altıncı fıkrasında, bildirim yükümlülüğünün süresinde yerine getirilmemesi halinde normal lisans tadil bedelinin üç katı, gecikilen her yıl için ise ilave bir katı tutarında bedel alınacağı düzenlenmiştir. Bu düzenleme ile, olağan hizmet bedelini belirleme yetkisinin sınırının aşılması suretiyle, geç bildirim fiilinin mali bir yaptırıma bağlanması anlamına gelecek şekilde kanunda öngörülmemiş artırımlı bir mali yükümlülük getirilmiştir.Buna göre, lisans tadili karşılığında öngörülen mali yükümlülüğün ötesinde, bildirimin geç yapılması fiili mali bir yaptırıma tabi tutulmakta olup Kanun’da artırımlı veya cezai nitelikte bir bedel alınmasına ilişkin açık düzenlenme bulunmadığından, söz konusu yükümlülüğün ikincil nitelikteki düzenlemeyle getirilmesi mümkün değildir.Bu durumda, 4628 sayılı Kanun ile öngörülen lisans tadil bedeli belirleme yetkisinin aşılması suretiyle, süresi içerisinde lisansın tadil edilmemesi hali için artırımlı lisans tadil bedeli istenileceğinin kurala bağlandığı Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 43. maddesinin on altıncı fıkrasının kanunilik ilkesine aykırı olduğu sonucuna varıldığından söz konusu düzenlemeye dayanılarak tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.Bu itibarla, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik bulunmamaktadır.KARAR SONUCU:Açıklanan nedenlerle;1. Davalının temyiz isteminin reddine,2.Dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E..., K... sayılı kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, anılan kararın yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,3. Temyiz posta giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,4. Posta giderleri avansından artan tutarın davalıya iadesine,5. 2577 sayılı Kanun'un 50. maddesi uyarınca, bu kararın taraflara tebliğini ve bir örneğinin de ... Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın ... İdare Mahkemesine gönderilmesine, █████/2025 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.