Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının zeytinlik alanlarda madencilik faaliyetlerine izin veren yönetmelik değişikliğinin kanuna aykırı bulunarak iptali kararının bakanlık tarafından yapılan temyizini inceliyor.
Özet: Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, zeytinlik alanlarda belirli koşullarla madencilik faaliyetlerine izin veren Maden Yönetmeliği değişikliğini iptal eden Danıştay dairesinin kararının bozulmasını talep etmektedir. Danıştay kararı, yönetmelik hükmünün, 3573 sayılı Zeytincilik Kanununun zeytinlik sahalarını daraltma ve faaliyetleri kısıtlama yasaklarına aykırı olduğunu ve 3213 sayılı Maden Kanununun "ilgili kanun hükümleri" atfının 3573 sayılı Kanuna yönelik olduğunu vurgulayarak, Bakanlığın kanunla düzenlenmesi gereken bu alanı yönetmelikle düzenleme yetkisini aştığı gerekçesine dayanmaktadır.
T.C.
D A N I Ş T A YİDARİ DAVA DAİRELERİ KURULUEsas No : █████████Karar No : ████████ TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Bakanlığı VEKİLİ : Av. ...KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Vakfı VEKİLİ : Av. ...İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin █████/2024 tarih ve E:█████████, K:█████████ sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.YARGILAMA SÜRECİ :Dava konusu istem: █████/2022 tarih ve 31765 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Maden Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in iptali istenilmiştir.Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin █████/2024 tarih ve E:█████████, K:█████████ sayılı kararıyla;Anayasa'nın 45. ve 124. maddeleri, 3213 sayılı Maden Kanunu'nun 7. maddesinin 7. fıkrası, 3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Kanun'un 1., 2. ve 3. maddeleri, 17. maddesinin 1. fıkrası ve 20. maddesinde yer alan kurallar aktarılarak,Anayasa'nın 124. maddesi uyarınca davalı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının yönetmelik çıkarma yetkisi bulunduğu hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, çıkarılacak yönetmeliğin Bakanlığın görev alanı ile ilgili olması, kanunların uygulanmasını sağlama amacı gütmesi ve kanunlara aykırı olmaması gerektiği hususunun da aynı maddede yer alan Anayasa kuralı olduğu,Dava konusu Yönetmelik hükmünde; ülkenin elektrik ihtiyacını karşılamak üzere yürütülen madencilik faaliyetlerinin tapuda zeytinlik olarak kayıtlı olan alanlara denk gelmesi halinde faaliyetlerin başka alanlarda yürütülmesinin mümkün olmaması ve madencilik faaliyeti bitiminde sahanın rehabilite edilerek eski hale getirileceğine ilişkin taahhütte bulunulması şartıyla zeytin sahasının madencilik faaliyeti yürütülecek kısmının taşınmasına, sahada madencilik faaliyetleri yürütülmesine ve bu faaliyetlere ilişkin geçici tesisler inşa edilmesine kamu yararı dikkate alınarak Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığınca izin verileceğinin düzenlendiği,3213 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 7. fıkrasında, madencilik faaliyeti yapılan alanların, izne tabi alan olmaları halinde, ilgili olduğu kanun hükümlerine göre gerekli izinlerin alınmasının zorunlu olduğunun kurala bağlandığı; 3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Kanun'un 20. maddesinde ise, zeytinlik sahalarının daraltılması, zeytinlik sahaları içinde ve bu sahalara en az 3 kilometre mesafede zeytinyağı fabrikası hariç zeytinliklerin vegatatif ve generatif gelişmesine mani olacak kimyevi atık bırakan, toz ve duman çıkaran tesis yapılması ve işletilmesinin yasaklandığı,Bu durumda, zeytinlik sahalarda yürütülecek madencilik faaliyetleri bakımından 3213 sayılı Kanun'un 7. maddesinde, "ilgili kanun hükümleri" şeklinde yapılan atfın, 3573 sayılı Kanun hükümlerine yönelik olduğu ve ayrı bir yasal düzenleme yapılmadığı sürece zeytinlik sahalarda madencilik faaliyetlerinin ancak anılan Kanun hükümleri çerçevesinde yürütülebileceği sonucuna ulaşıldığı,3573 sayılı Kanun'da, zeytinlik sahalarla ilgili olarak sadece Tarım ve Orman Bakanlığının izni ile zeytinyağı fabrikaları ve küçük ölçekli tarımsal sanayi işletmelerinin yapımı ve işletilmesine cevaz verildiği, zeytinlik sahaların daraltılamayacağı kuralının istisnası olarak ise, belediye sınırları içinde bulunan zeytinlik sahaların imar hudutları içine alınması halinde altyapı ve sosyal tesisler dahil toplam zeytinlik alanın en fazla yüzde onu kadarlık kısmının yapılaşmaya açılması imkanının getirildiği, bu sahalardaki zeytin ağaçlarının sökülmesinin Tarım ve Orman Bakanlığının fenni gerekçeye dayalı iznine tabi tutulduğu,Dava konusu Yönetmelik değişikliği ile gerek 3213 sayılı Kanun'da yer alan ilgili kanun hükümlerine göre alınacak izinleri zorunlu tutan hüküm gerekse 3573 sayılı Kanun ile getirilen yasaklama ve sınırlandırmalar göz ardı edilerek, zeytinlik alanlardaki zeytin ağaçlarının sökülüp taşınması, başka yere dikilmesi, taşımanın mümkün olmaması halinde ise doğrudan madencilik faaliyetine başlanılarak faaliyetin sonunda sahanın rehabilite edilip eski haline getirilmesi yönünde madencinin vereceği taahhütname ve davalı Bakanlığın izninin, bu alanlarda madencilik faaliyeti yürütülmesi için yeterli görüldüğü,Davalı idarece yeni ekonomik ve sosyal gelişmeler ile birlikte ülkenin artan enerji ihtiyacının öncelikle yerli kaynaklardan karşılanması ve bu yöndeki faaliyetlerin zeytinlik alanlarda kayıp yaşanmadan, dengeli bir biçimde sürdürülmesi amacıyla dava konusu düzenlemenin yapıldığı ileri sürülmekte ise de; 3573 sayılı Kanun uyarınca koruma altında bulunan zeytinlik sahalardaki faaliyetlerin kanun ile düzenlenmesi gerektiği ve esasen davalı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının bu alanı kendi başına yönetmelik ile düzenleme yetkisi bulunmadığından davalı idarenin bu iddiasının yerinde görülmediği,Yapılan açıklamalar çerçevesinde, 3213 sayılı Kanun'da madencilik faaliyetleri için, ilgili kanun hükümlerine yapılan atıf ve 3573 sayılı Kanun ile getirilen sınırlamalar ve yasaklamaların yönetmelik ile ortadan kaldırılması mümkün olmadığından, 3213 sayılı Kanun'da ya da 3573 sayılı Kanun'da değişiklik yapılmaksızın dava konusu Yönetmelik değişikliği ile zeytinlik alanlarda madencilik faaliyetine davalı idarenin izni ve madencinin taahhütnamesi ile olanak sağlayan düzenlemede hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle, dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, dava konusu düzenleme ile davacı arasında kişisel, meşru ve güncel bir menfaat ilişkisinin bulunmadığı açık olduğundan, davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği, █████/2022 tarih ve 32040 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Maden Yönetmeliği ile dava konusu Maden Yönetmeliği'nin yürürlükten kaldırıldığı ve davanın konusuz kaldığı, Anayasa'nın 124. maddesi uyarınca Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği gibi, kamu hizmetinin daha etkin ve verimli yürütülmesi amacıyla yönetmeliklerde değişiklikler de yapabileceği, yönetmeliklerin Anayasa, kanunlar, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi ve öngörülen şekil şartına uyulması dışında; söz konusu düzenleme yetkisinin kullanılmasına kamu hukuku yönünden herhangi bir engel bulunmadığı, Bakanlıklarının yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri düzenleme yeki ve görevinin, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 166. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendi ile verildiği, 3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Kanun’un 20. maddesinde, belirli şartların bulunması halinde zeytinlik sahaların içinde ve bu sahalara en az 3 kilometre mesafede tesis yapılmasının ve işletilmesinin yasaklandığı, bu şartların, tesislerin ve işletme faaliyetlerinin zeytinliklerin vegatatif ve generatif gelişmesine mani olacak kimyevi atık bırakması, toz ve duman çıkarması olduğu, her maden işletme faaliyetinin çevresel etkilerinin madenin cinsine, uygulanan işletme yöntemine, faaliyetin yapıldığı bölgeye ve kullanılan teknolojiye bağlı olarak değişkenlik göstereceği, bu husus göz önünde bulundurulmaksızın, her maden işletme faaliyetinin her zaman ve her durumda zeytinliklerin vegatatif ve generatif gelişmesine mani olacak kimyevi atık bırakacağı, toz ve duman çıkaracağının peşinen kabul edilmesinin hukuka aykırı olduğu, 3573 sayılı Kanun'un 20. maddesinin 1. fıkrasındaki yasaklayıcı hükmün genişletici bir şekilde yorumlanmasının Kanun hükmünün amacına ve hukukun genel ilkelerine uygun olmayacağı ileri sürülmektedir.KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.TÜRK MİLLETİ ADINAKarar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: Üye Ali Ürker'in, dava konusu Yönetmelik hükmünün davacı Vakfın menfaatini etkilemediği, bu nedenle davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği yönündeki usule ilişkin oyuna karşılık, davacı Vakfın dava açma ehliyetinin bulunduğuna oyçokluğu ile karar verilerek işin esasına geçildi.HUKUKİ DEĞERLENDİRME:Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,b) Hukuka aykırı karar verilmesi,c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.KARAR SONUCU:Açıklanan nedenlerle;1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,2. Dava konusu düzenlemenin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu █████/2024 tarih ve E:█████████, K:█████████ sayılı kararının ONANMASINA,3. Kesin olarak, █████/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.KARŞI OY X- 3213 sayılı Maden Kanunu'nun "Madencilik faaliyetlerinde izinler" başlıklı 7. maddesinin 7. fıkrasında, "Madencilik faaliyeti yapılan alanların, izne tabi alan olmaları halinde, ilgili olduğu kanun hükümlerine göre gerekli izinlerin alınması zorunludur. Ancak, Genel Müdürlükçe işletme ruhsatı verildikten sonra, işletme ruhsat alanının diğer kanunlara göre izne tabi alan haline gelmesi durumunda ilgili kanunların öngördüğü yükümlülüklerin yerine getirilmesi suretiyle kazanılmış haklar korunarak faaliyetler sürdürülür. Diğer kanunlara göre izne tabi alanlar, Genel Müdürlüğün görüşü alınarak belirlenir." hükmü yer almaktadır.5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun "Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı" başlıklı 13. maddesinde, "Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla;...ç) İlgili bakanlık tarafından kamu yararı kararı alınmış madencilik faaliyetleri,...İçin bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafından izin verilebilir. Bakanlık bu yetkisini valiliklere devredebilir.Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri dışında kalan tarım arazileri; toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebilir....Birinci fıkranın (c) ve (ç) bentleri kapsamında izin alan işletmeciler, faaliyetlerini çevre ve tarım arazilerine zarar vermeyecek şekilde yürütmekle ve kendilerine tahsis edilen yerleri tahsis süresi bitiminde eski vasfına getirmekle yükümlüdürler.Bu madde kapsamında valiliklerce verilen kararlara yapılan itirazlar, Bakanlık tarafından değerlendirilerek karara bağlanır.Tarım arazilerinin korunması ve amaç dışı kullanımına dair uygulamaların usûl ve esasları yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.5403 sayılı Kanun'un "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, bu Kanun'da geçen Bakanlığın Tarım ve Köyişleri Bakanlığını ifade ettiği belirtilmiş, "Yönetmelikler" başlıklı 24. maddesinde ise, "Bu Kanunun uygulanmasına dair yönetmelikler ilgili kurum ve kuruluşların görüşü alınarak Bakanlık tarafından yürürlüğe konulur." hükmü yer almıştır.3573 sayılı Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Kanun'un 20. maddesinde, "Zeytinlik sahaları içinde ve bu sahalara en az 3 kilometre mesafede zeytinyağı fabrikası hariç zeytinliklerin vegatatif ve generatif gelişmesine mani olacak kimyevi atık bırakan, toz ve duman çıkaran tesis yapılamaz ve işletilemez. Bu alanlarda yapılacak zeytinyağı fabrikaları ile küçük ölçekli tarımsal sanayi işletmeleri yapımı ve işletilmesi Tarım ve Köyişleri Bakanlığının iznine bağlıdır.Zeytincilik sahaları daraltılamaz. Ancak, belediye sınırları içinde bulunan zeytinlik sahalarının imar hudutları kapsamı içine alınması hâlinde altyapı ve sosyal tesisler dahil toplam yapılaşma, zeytinlik alanının % 10’unu geçemez. Bu sahalardaki zeytin ağaçlarının sökülmesi Tarım ve Köyişleri Bakanlığının fenni gerekçeye dayalı iznine tabidir. Bu iznin verilmesinde, Tarım ve Köyişleri Bakanlığına bağlı araştırma enstitülerinin ve mahallinde varsa ziraat odasının uygun görüşü alınır. Bu hâlde dahi kesin zaruret görülmeyen zeytin ağacı kesilemez ve sökülemez. İzinsiz kesenler veya sökenlere ağaç başına altmış Türk Lirası idarî para cezası verilir...." hükmüne yer verilmiştir.3213 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 7. fıkrasında, madencilik faaliyeti yapılan alanların, izne tabi alan olmaları halinde, ilgili olduğu kanun hükümlerine göre gerekli izinlerin alınmasının zorunlu olduğu kurala bağlanmıştır. Tarım arazilerinde madencilik faaliyetlerinin yürütülmesi hususu ise 5403 sayılı Kanun'un 13. maddesi ile izne tabi tutulmuştur. Anılan Kanun maddesinde, alternatif alan bulunmaması ve Toprak Koruma Kurulunun uygun görmesi şartıyla; ilgili Bakanlık tarafından kamu yararı kararı alınmış madencilik faaliyetleri için mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazilerinin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından izin verilebileceği, bu sayılanlar dışında kalan tarım arazilerinin amaç dışı kullanım taleplerine ise, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile valilikler tarafından izin verilebileceği öngörülmüştür. Tarım arazilerinin korunması ve amaç dışı kullanımına dair uygulamaların usûl ve esaslarının da Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir.Öte yandan, 3573 sayılı Kanun'un 20. maddesinde, zeytinlik sahalarının daraltılması, zeytinlik sahaları içinde ve bu sahalara en az 3 kilometre mesafede zeytinyağı fabrikası hariç zeytinliklerin vegatatif ve generatif gelişmesine mani olacak kimyevi atık bırakan, toz ve duman çıkaran tesis yapılması ve işletilmesi yasaklanmıştır. Anılan Kanun'un 17. maddesinde de, bu Kanun'un uygulanmasına ilişkin usul ve esasların Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır. Görüldüğü üzere, tarım arazilerinin tarımsal amaç dışında kullanılması ile ilgili kurallar genel kanun niteliğindeki 5403 sayılı Kanun ile düzenlenmiş, zeytinlikler yönünden ise özel kanun niteliğindeki 3573 sayılı Kanun'da düzenlemeler yapılmıştır. Her iki Kanun'da da tarım arazileri ile ilgili düzenleme yapma yetkisi Tarım ve Orman Bakanlığına verilmiştir.Nitekim, Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından 5403 sayılı Kanun'a dayanılarak "Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelik", 3573 sayılı Kanun'a dayanılarak da "Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerinin Aşılattırılması Hakkında Yönetmelik" çıkarılmıştır.Bu durumda, tapuda zeytinlik olarak kayıtlı olan alanlarda madencilik faaliyetleri yürütülmesine ve bu faaliyetlere ilişkin geçici tesisler inşa edilmesine ilişkin olarak Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığınca tesis edilen dava konusu düzenlemede yetki yönünden hukuka uygunluk bulunmamaktadır.Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin iptali yolunda verilen Daire kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği oyuyla, karara gerekçe yönünden katılmıyorum.KARŞI OY XX- 3573 sayılı Kanun'un 20. maddesinde, zeytinlik sahaların korunması amaçlanmış, bu çerçevede; zeytinlik sahaları ile bu sahalara 3 km mesafede zeytinyağı fabrikası hariç zeytinliklerin vegatatif ve generatif gelişmesine mani olacak kimyevi atık bırakan, toz ve duman çıkaran tesislerin yapılması ve işletilmesi yasaklanmış, bu alanlarda yapılacak zeytinyağı fabrikaları ile küçük ölçekli tarımsal sanayi işletmeleri yapımı ve işletilmesi ise Tarım ve Köyişleri Bakanlığının iznine bağlanmıştır. Bu hükmün mefhumu muhalifinden; zeytinlik sahalar ile bu sahalara 3 km mesafede zeytinliklerin vegatatif ve generatif gelişmesine mani olacak şekilde, kimyevi atık bırakmayan, toz ve duman çıkarmayan tesislerin yapılması ve işletilmesinin mümkün olduğu anlaşılmaktadır.Bu durumda, dava konusu düzenleme ile tapuda zeytinlik olarak kayıtlı olan alanlarda yürütülmesine imkan tanınan madencilik faaliyetlerinin zeytinliklerin vegatatif ve generatif gelişmesine engel olup olmayacağı hususunda araştırma yapılarak karar verilmesi gerekirken, bu yönde bir araştırma yapılmaksızın eksik inceleme sonucunda karar verildiği görülmektedir.Açıklanan nedenlerle, eksik incelemeye dayalı olarak verilen Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.