Danıştayda, çok bloklu inşaatlarda kısmi ilişiksizlik belgesi için prim hesaplama yöntemini değiştiren SGK Başkanlık Olurunun normlar hiyerarşisine aykırılığı ve kazanılmış hak ihlali iddiasıyla iptali incelendi.
Özet: Davacı şirket, birden fazla bloktan oluşan inşaat projelerinde "kısmi ilişiksizlik belgesi" düzenlenirken asgari işçilik hesaplama yöntemini değiştiren ve daha önce bitirilen kısımlar için alınan belgelere rağmen tüm inşaatın metrekare hesabını esas alarak fark işçiliğe bağlı prim borcu çıkmasına neden olan Sosyal Güvenlik Kurumu başkanlık olurunun iptalini talep etmektedir; söz konusu olurun mevcut genelgeye aykırılık teşkil ettiğini, kazanılmış hak, hukuki güvenlik ve idari işlemlerin geriye yürümezlik ilkelerini ihlal ettiğini, normlar hiyerarşisine göre genelgeden üstün bir düzenleme getiremeyeceğini savunmaktadır.
T.C.
D A N I Ş T A YONUNCU DAİREEsas No : ████████Karar No : ████████ DAVACI : ... Grup Yapı Taahhüt İnş. Tic. Ltd. Şti.VEKİLİ : Av. ...DAVALI : ... Kurumu Başkanlığı / ...VEKİLİ : Av. ...DAVANIN KONUSU: Davacı şirket tarafından, Sosyal Güvenlik Kurumunun █████/2012 tarihli, 6134776 sayılı ve "Kısmi ilişiksizlik belgesi" konulu Başkanlık Olur'unun iptali istenilmektedir.DAVACININ İDDİALARI : Davacı şirket tarafından; arsa sahipleri ile Ankara ili, Sincan ilçesi, ... ada, ... parselde taşınmaz satış vaadi ve arsa payı karşılığı inşaat sözleşmesi imzaladığı, parsel üzerinde A,B,C bloklarından oluşan inşaatın daha önce biten A ve B bloklarına ilişkin belediyeden alınması gereken yapı kullanma izin belgesi için davalı Kuruma başvurularak ilişiksizlik belgesi alındığı, ancak C bloğun inşaatının daha sonra bitirilmesi üzerine bu blok için ilişiksizlik belgesinin düzenlenmesi istemiyle davalı Kuruma başvurulduğunda, davalı Kurumun ... tarihli ve E... sayılı işlemi ile ███████ sayılı Genelgenin 9.19 maddesinin 8. fıkrasının █████/2012 tarihli Başkanlık Oluru ile değiştirilerek birden fazla blok inşa edilen yapılarda bitirilen ilk kısım için ilişiksizlik belgesi talep edildiğinde araştırma işleminin bitirilen kısım yüzölçümü esas alınarak inşaatın başladığı (işyeri tescil tarihi) tarihten ilk kısmın bitirildiği tarihe kadar geçen sürede bildirilen işçiliklerin dikkate alınması suretiyle, daha sonraki sürelerde bitirilen bloklarda talep edilen ilişiksizlik belgesi için ise daha önce bitirilen ve ilişiksizlik belgesi verilen kısımların da dahil edilmesiyle tamamının yüzölçümü esas alınarak inşaatın başladığı (işyeri tescilinden) tarihten ilişiksizlik belgesi talep edilen tarihe kadar geçen sürede bildirilen işçiliklerin dikkate alınması suretiyle yapılmasının uygun görüldüğü, dolayısıyla tüm inşaatın metrekaresinin baz alınarak ve tamamında çalışacak işçi sayısı dikkate alınarak prim hesaplaması yapıldığı belirtilerek başvurunun fark işçiliğe bağlı prim borcu bulunduğundan bahisle reddedildiği, bu haliyle dava konusu Başkanlık Olurunun ███████ sayılı Genelgeye aykırılık teşkil ettiği, inşaatın █████/2018 tarihinde biten A,B blokları için ilişiksizlik belgesi alınmasının kazanılmış hak teşkil ettiği, dava konusu Olur ile bu hakkın ihlal edildiği, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkesine riayet edilmediği, idari işlemlerin geriye yürümezlik ilkesinin ihlal edildiği, genel adsız düzenleyici işlem olan Başkanlık Olurunun Genelgeye aykırı olamayacağı ileri sürülmüştür.DAVALININ SAVUNMASI : Usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılıp açılmadığının resen incelenerek süresinde açılmadığının tespiti halinde davanın süre yönünden reddine karar verilmesi gerektiği; esasa ilişkin olarak, ███████ sayılı Genelgede değişiklik yapan dava konusu Başkanlık Olurunun hukuka ve mevzuata aykırı olmadığı savunulmuştur.DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ...DÜŞÜNCESİ : Konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir. DANIŞTAY SAVCISI: ...DÜŞÜNCESİ : Davacı şirket tarafından, 29.3.2012 tarihli ve C-6134776 sayılı Başkanlık Olur’unun, ███████ sayılı Genelge hükümlerine aykırılığı nedeniyle iptali istenilmektedir. T.C Anayasası'nın 124. maddesi uyarınca idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler. Ancak normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen tüzük, yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak üst norm ile verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde üst norm ile verilmiş olan hakkı genişletici, daraltıcı veya değiştiren mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir. Öte yandan, dayanağı üst hukuk normlarında gösterilen usul ve yöntemleri açıklamak ve uygulanmasını göstermek amacıyla tesis edilen ve üst normlara aykırı hükümler içermemek şartıyla uygulamaya yönelik ilkeleri ve talimatları içeren işlemler de, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen ve dayanağı mevzuattaki hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel nitelikteki işlemlerdendir.Dosyadaki mevcut belge ve bilgilerden; davanın açıldığı tarihte yürürlükte bulunan ███████ sayılı Genelgenin 9.19 numaralı bendinde yer alan 8. fıkrasındaki düzenlemede, dava konusu █████/2012 tarihli ve C-6134776 sayılı Başkanlık Olur’u ile değişikliğe gidildiği, bu değişikliğin de █████/2020 tarihli ve 2537903 sayılı SGK Sigorta Primleri Genel Müdürlüğü Asgari İşçilik Daire Başkanlığı işleminde belirtilmek suretiyle açıklığa kavuşturulduğu ve dava konusu Olur’un, dayanağı üst hukuk normları dışında yeni bir düzenleme içerdiği görülmektedir. Bu itibarla, █████/2012 tarihli ve C-6134776 sayılı Başkanlık Olur’u ile davanın açıldığı tarihte yürürlükte bulunan ███████ sayılı Genelgedeki hükümler dışında yeni bir düzenleme yapılmak suretiyle değişikliğe gidildiği ve idare hukuku ilkeleri gereğince bu husustaki düzenlemenin ancak üst hukuk normu niteliğindeki düzenleyici işlemlerle yapılması gerektiği anlaşıldığından, █████/2012 tarihli ve C-6134776 sayılı Başkanlık Olur’unun hukuka aykırılığı nedeniyle iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINAKarar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:İnşaat işiyle iştigal eden ve Ankara ili, Sincan ilçesi, ... ada, ... parselde bulunan arsanın sahipleri ile "taşınmaz satış vaadi ve arsa payı karşılığı inşaat sözleşmesi" imzalayan davacı şirket tarafından, parsel üzerinde A,B,C bloklarından oluşan inşaatın daha önce biten A ve B bloklarına ilişkin belediyeden alınması gereken yapı kullanma izin belgesi için davalı Kuruma █████/2018 tarihinde başvurularak █████/2011 tarihli ve ███████ sayılı Genelgenin 9.19. maddesi uyarınca (SGK prim borcu ve eksik bildirilmiş işçilik bedelleri bulunmadığına ilişkin) ilişiksizlik belgesi alındığı, daha sonra C bloğun inşaatının bitirilmesi üzerine █████/2019 tarihinde bu blok için ilişiksizlik belgesinin düzenlenmesi istemiyle davalı Kuruma başvurulduğu, ancak davalı Kurumun... tarihli ve E... sayılı işlemi ile ███████ sayılı Genelgenin 9.19 maddesinin 8. fıkrasının █████/2012 tarihli Başkanlık Oluru ile değiştirilerek birden fazla blok inşa edilen yapılarda bitirilen ilk kısım için ilişiksizlik belgesi talep edildiğinde araştırma işleminin bitirilen kısım yüzölçümü esas alınarak inşaatın başladığı (işyeri tescil tarihi) tarihten ilk kısmın bitirildiği tarihe kadar geçen sürede bildirilen işçiliklerin dikkate alınması suretiyle, daha sonraki sürelerde bitirilen bloklarda talep edilen ilişiksizlik belgesi için ise daha önce bitirilen ve ilişiksizlik belgesi verilen kısımların da dahil edilmesiyle tamamının yüzölçümü esas alınarak inşaatın başladığı (işyeri tescilinden) tarihten ilişiksizlik belgesi talep edilen tarihe kadar geçen sürede bildirilen işçiliklerin dikkate alınması suretiyle yapılmasının uygun görüldüğü, dolayısıyla tüm inşaatın metrekaresinin baz alınarak ve tamamında çalışacak işçi sayısı dikkate alınarak prim hesaplaması yapıldığı belirtilerek başvurunun fark işçiliğe bağlı prim borcu bulunduğundan bahisle reddedildiği, bunun üzerine Sosyal Güvenlik Kurumunun █████/2012 tarihli, 6134776 sayılı ve "Kısmi ilişiksizlik belgesi" konulu Başkanlık Olur'unun, aynı Kurumca yürürlüğe konulan ███████ sayılı Genelge hükümlerine aykırı bulunduğu iddiasıyla iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.İNCELEME VE GEREKÇE :USUL YÖNÜNDEN:Davalı idare tarafından, davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmüştür.2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gün olduğu; anılan maddenin 4. fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği, düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olmasının bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmayacağı; 8. maddesinin 1. fıkrasında, sürelerin tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı hükme bağlanmıştır.Anılan hükümlerin incelenmesinden; bir düzenleyici işleme karşı ilan tarihinden itibaren altmış gün içinde dava açılabileceği gibi söz konusu düzenleyici işleme dayanılarak tesis edilen bir uygulama işleminin varlığı hâlinde, bu uygulama işleminin tebliğinden itibaren altmış gün içinde birel veya düzenleyici işleme yahut her ikisine birden dava açılabileceği görülmektedir. Uyuşmazlık konusu olayda, dava konusu düzenlemenin uygulama işlemi niteliğinde bulunan ve davalı idarece tesis edilen ... tarihli ve E... sayılı işlemin █████/2020 tarihinde davacıya tebliğ edilmesi üzerine ... İdare Mahkemesine sunulan dava dilekçesi ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesi uyarınca 60 gün içinde, █████/2020 tarihinde bakılan davanın açıldığı anlaşıldığından, davalı idarenin süre itirazı yerinde görülmemiştir. ESAS YÖNÜNDEN:Dava; Sosyal Güvenlik Kurumunun █████/2012 tarihli, 6134776 sayılı ve "Kısmi ilişiksizlik belgesi" konulu Başkanlık Olur'unun iptali istemiyle açılmıştır.Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Sigorta Primleri (mülga Sosyal Sigortalar) Genel Müdürlüğünün █████/2011 tarihli, ███████ sayılı, "İlişiksizlik belgesi" konulu Genelgesi'nin 9.19. maddesinin 7. fıkrasında, dava konusu █████/2012 tarihli ve 6134776 sayılı Başkanlık Makamı Oluru ile değişiklik yapılarak birden fazla blok olarak inşa edilen yapılarda daha önce inşa edilip bitirilmiş ve ilişiksizlik belgesi verilmiş bloklar olsa dahi, daha sonra bitirilen bloklara ilişkin ilişiksizlik belgesi düzenlenebilmesi için, daha önce bitirilen ve ilişiksizlik belgesi verilmiş olan bloklar da dahil olmak üzere bütün blokların toplam inşaat yüzölçümü esas alınarak hesaplanan işçilik üzerinden borcun bulunmaması gerektiği düzenlenmiştir. Bilahare ███████ sayılı Genelgenin 9.19. maddesinin dava konusu Makam Oluruyla değiştirilen kısmı, █████/2024 tarihli ve 2024/7 sayılı Genelgeyle 9.19.4. maddesi olarak yeniden düzenlenmiş ve dava konusu Makam Olurundan tamamen farklı esaslar dikkate alınarak ilişiksizlik belgesi verilmesi öngörülmüş, böylelikle dava konusu Makam Oluruyla yapılan değişiklik tümüyle yürürlükten kaldırılmıştır. Bu durumda, dava konusu düzenlemenin yürürlükten kaldırılmış olması karşısında, konusu kalmayan davanın esası hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır. KARAR SONUCU :Açıklanan nedenlerle;1. Konusu kalmayan dava hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,2. Davalı idare tarafından davanın açılmasına sebebiyet verilmiş olması nedeniyle kararın verildiği tarihte yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen ...TL avukatlık ücretinin ve aşağıda dökümü yapılan toplam... TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, 3. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, █████/2025 tarihinde esas yönünden oy birliği, yargılama gideri ve vekalet ücreti yönünden oy çokluğuyla karar verildi. (X) - KARŞI OY : 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 31. maddesinde, bu Kanunda hüküm bulunmayan ve madde metninde sayılan hallerde 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu’nun uygulanacağı belirtilmiş, sözü edilen haller arasında “yargılama giderlerine” de yer verilmiş; █████/2011 tarih ve 27836 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak █████/2011 tarihinde yürürlüğe giren 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun 450. maddesiyle 1086 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu yürürlükten kaldırılmış, aynı Kanun’un 447. maddesinin 2. fıkrasında ise, “Mevzuatta, yürürlükten kaldırılan 18/6/1927 tarihli ve 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununa yapılan yollamalar, Hukuk Muhakemeleri Kanununun bu hükümlerin karşılığını oluşturan maddelerine yapılmış sayılır.” hükmüne yer verilmiştir.6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun “Yargılama giderlerinin kapsamı” başlıklı 323. maddesinde, yargılama giderlerini oluşturan unsurlar sayılmış, bu kapsamda maddenin 1. fıkrasının (ğ) bendinde, vekille takip edilen davalarda kanun gereğince takdir olunacak vekâlet ücretinin yargılama giderleri arasında olduğu belirtilmiş; “Esastan sonuçlanmayan davada yargılama gideri” başlıklı 331. maddesinin 1. fıkrasında da, “Davanın konusuz kalması sebebiyle davanın esası hakkında bir karar verilmesine gerek bulunmayan hâllerde, hâkim, davanın açıldığı tarihteki tarafların haklılık durumuna göre yargılama giderlerini takdir ve hükmeder.” kuralına yer verilmiştir. Uyuşmazlıkta, Makam Oluruyla yapılan dava konusu değişiklik yürürlükten kaldırıldığından davanın konusunun kalmadığı gerekçesiyle, işin esasına girilerek haklılık/haksızlık değerlendirmesi yapılmaksızın karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmesine rağmen haksız çıktığından bahisle yargılama giderlerinin davalı idare üzerinde bırakılmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 31. maddesinde yer alan atıf hükmü uyarınca yargılama giderleri konusunda 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu hükümlerinin uygulanması gerektiğinde kuşku bulunmamaktadır. 6100 sayılı Kanun’un 331. maddesinin 1. fıkrasında, davanın konusuz kalması nedeniyle esası hakkında karar verilmesine gerek bulunmayan hallerde yargılama giderlerinin ne şekilde takdir edileceği hususu düzenlenmiştir. Buna göre, dava konusu Makam Olurunun bütünüyle yürürlükten kaldırıldığı gerekçesiyle davanın esası hakkında “karar verilmesine yer olmadığına” karar verilmiş olması nedeniyle, kararın hüküm fıkrasında yer alan yargılama giderlerine, 6100 sayılı Kanun’un yukarıda metnine yer verilen 331. maddesinin 1. fıkrasındaki kural çerçevesinde hükmedilmesi gerektiği açıktır.Bu durumda, Daire kararının, davanın konusuz kaldığı gerekçesiyle karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun olduğu, ancak tarafların davanın açıldığı tarihteki haklılık durumuna yönelik tespit yapılmaksızın, "davanın açılmasına sebebiyet verdiği" nitelemesine dayanılmak suretiyle yargılama giderlerinin ve bu giderler kapsamında yer alan vekalet ücretinin davalı idare üzerinde bırakılmaması gerektiği oyuyla, kararın yargılama giderlerine ilişkin kısmına katılmıyorum.